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1、首届环境与发展中国论坛主题峰会 I 幕境保护的公众参与及社会调 曲格平 1 I * nf 【_ # E 口g g m 论Z 摘嘤：随着中国民主法治琏设和环境保护事业 的发展埔过规范公众的基本环境权利通过建立 环境信息公开化和公A 参与决策的法律制度+ 中国 逐步为公众参与环境保护创造了定的社会环境。 在当前环境保护所引发的深刻社会经济_ 耋革过程 中环堆保护的 t 会力量诬步增强公众产业界 和政府在环境保护中的地位和作用正在经历着深刻 转变三种社会力量三足鼎立和政府管制市场调 节和社会调节相结合的环境保护综合机制开始形 成。为了进一步推进公众参与我国应当建立和完 善有关公民环境权的法律规定扩大
2、环境信息的 公开性和透明性扩展公众参与环境与发展 决策的连径和方式完善涉厦公民环境权的相关民 事行政诉讼制度和民事行政赔偿制度发展各 种引导民问生产和消费行为的制度和机制培育环 境保护民间组织鼓励和支持它们开展各种环境保 护社会监督和公蓝活动。 随着环境保护引发的深刻社会经济变革， 公众逐步成为环境保护的社会推动力和社会主 导力量。并促进新的环境保护社会调节机制的 建立是推进环境保护深化发展的动力。 一我国环境保护的公众参与正在 发展公众参与环境保护的程度，是民 主政治的一种反映。 只有在充分调动公众积极性的社会环境 下，才会有公众的广泛参与。环境保护的公众 参与及卡日应的社会调节机制是建市在
3、几个基石 上的： 确立公民法律上的基本环境权，包括公众 b o 健康权、知情根、榆举杈、参与权等；政府 公开有关环境保护的信息；广泛发展起来的环 境保护民间团体以及社区组织。 如果没有这样的皋础和条件，公众参与就 很难开展起柬。可以说，我国1 4 前已基4 = 具备 了这样的条件。 从哉围现代环境保护事业诞生之日起， l97 2 年台的环境保护_ 【= 作方针中就明确提 H j “依靠群众，k 家动于”。依眷群众味叫一 自咒我们叫、境俅护的拱本方针。公众参_ 朦1 | 1 l J 也就足依靠群众朦9 1 1 。嘲家蜮肺r _ 大人I 屯群众 棋樾罄o 耶境株护书、忆I 染和破坏环境与 一然晰蛳
4、的行为进 r 崎秆，州、) 社：和埘环境雨 量人影响的畋策进 r 参，最终。史现维护公【t 环境枉制的甘的。，这瓜则既是我闰党和H 家 群众路线的体现，也禁中反映了现代环境法埘 K t 与法瀹的诉求。 随荷r lr 同【t 土法清建设和环境保护事业的 发腱，逐步为公众参，f 、境保护创造r 一定的 社会耶墙。 在公民环境秘方面：这显现代环境运动址 为诲烈诉求的个砸要领域。在“环境保护 征H 、清洁牛产促进洼* 和环境影响评价怯 等各项、法律中，对公众的健腰权、知情权、检 举权、参与权，均作出了一些规定，特别是2 0 0 2 年出台的环境影响评价法，对公众参与作出 r 更加明确和有力的规定，对保
5、证公民参与环 境保护事业提供了法律保障。 在环境信电公开化方面：政务信息公开是 民主弦治建设的一个基本前提条件，也是公众 参与环境保护的基本前提条件。近年来，各缴 政府开始推动政务信包公开，让公众了解到更 首届环境与发展中国论坛论文集 多有关的信息。在环境保护领域信息公开化是 走在前面的。从上个世纪8 0 年代就开始发布每 年的环境状况公报，让公众了解到环境保护的 进展和存在的问题；从9 0 年代起有关环境状 况、污染源污染物排放、污染事故、环境立法、 政策、规划、行政许可和建设项目等方面决策 信息，也在逐步公开化，环境信息的公开化，激 发了公众参与的积极性。 在公众参与环境保护方面：近年来，
6、我国 环境保护民间组织和社团组织不断发展壮大， 在组织环境保护宣传、开展舆论监督、维护公 民环境权益、动员公众开展社区卫生、绿化环 境以及倡导绿色消费等方面做了大量工作。可 以说中国环境保护的N G O 发展是积极的和健 康的，成为环境保护方面的一支重要力量。 二正确认识公众参与及社会调 节机制 从2 0 世纪9 0 年代以来，世界经济逐步融 合组成全球体系，人类经济活动对环境的影响 已经通过经济全球化，进一步扩展到世界各个 角落；在经济管制逐步放开和贸易自由化不断 扩展的时代，环境保护进入国际发展主流，“绿 色”成为时代风尚，环境保护对各种经济活动 的制约和影响更加突出显示出来；经济环境影
7、响作用相互交织所产生的经济环境一体化，推 动了向循环经济和循环社会转变的新趋向。 环境保护引发的这一系列变革，在我国开 始引发社会经济各个层面上的转变： 在物质生产层面上，正在逐步重新向生态 系统回归，按照自然生态规律，在经济、技术 等各个方面不断进行创新，全面的改造现有的 物质生产体系。从企业微观层次的清洁生产和 居民可持续消费行为起步，通过发展为工业生 态链和农业生态链，进一步实现区域和产业层 次的废物和资源再利用，并通过政府、企业、消 费者在市场上的有利于环境的互动行为，形成 循环经济形态，进而开始建立起相应的、由不 同生态经济体系，包括工业、农业、区域等各 种类型构成的循环经济体系。
8、在社会、政治层面上，各级政府和各个重 要决策部门开始落实全面、协调、可持续发展 的科学发展观，逐步建立相应的经济、社会、环 境协调发展的目标体系，不断提高政府在经济、 社会、环境三方面统筹规划和政策协调以及规 范管理的能力和水平，开始把可持续发展工作 纳入相关的战略、规划和计划，并且贯穿到计 划实施的全过程，有十多个省市已率先开始了 行动。 在文化和道德层面上，社会把对自然生态 系统尊重的理念和原则纳入到文化和道德体系 建设中，开始在全社会普及环境保护和资源节 约意识，倡导生态价值观和绿色消费观、文化 观和道德观，努力使广大公众养成符合环境保 护和可持续发展要求的良好的道德准则和行为 习惯，调
9、动公众参与的积极性，形成人人关心 环境、保护环境的良好社会风尚，建立一个人 与自然和谐发展的社会。 环境保护引发的一系列变革过程，正是各 种环境保护社会力量，包括公众、产业界和政 府广泛参与和努力推动的结果，其中公众的环 境保护运动在很多情况下往往成为引发这一变 革的第一推动力。 在这一进程中，尽管环境保护运动不断出 现起伏，但环境保护的社会力量正逐步增强， 公众、产业界和政府力量在环境保护中的地位 和作用同样经历着深刻转变。目前，在发达国 家，环境保护民间组织已经成为保护环境的中 坚力量，产业界中绿色发展方式和绿色产业也 正在兴起，公众、产业界和政府三种社会力量 三足鼎立的局面逐步形成，三种
10、环境保护社会 首届环境与发展中国论坛主题峰会 力量良性互动的局面也已经开始出现，如在绿 色消费、生态建设和可再生能源等领域，公众、 产业界和政府开始多方合作以追求共赢。 为了回应这一涉及经济、社会、文化等各 个层面的复杂变革过程，传统的以某些污染物 为重点，单纯以政府行政命令一强制控制为主 要手段的环境保护管制措施已经远远不够了， 必须建立更加具有综合性、更加带有预防性、 更加富有社会参与性的环境保护新机制。因 此，许多国家政府环境管理体制方面不断完 善，形成了一些新的市场调节机制和社会调节 机制。从环境法律和政策体系发展来看，长期 以来，对环境保护管理的基本措施，是以行政 管制和技术标准为主
11、要内容的行政命令控 制制度。从上世纪的七、八十年代开始，以环 境税费为主要手段并可能发展成为“绿色税收 体系”的经济刺激制度出现了。实践证明实施 这种市场引导和调节措施，对控制环境污染起 到了积极作用；接着又出现了以自愿协议、环 境标志等为代表的自愿参与和实施制度，信息 公开和公众参与为基础的社会监督制度，这两 种制度措施成为政府和市场调节之外的社会调 节行为。上述列举的四种政策体系正在西方国 家开始确立。以污染控制为例，形成了一种对 污染的多维控制模式。在这一模式中，公众可 以通过直接监督企业，监督政府，通过引导市 场消费等，形成对环境污染的一种有效的社会 调节作用。 政府 邙场 染 图污染
12、控制的三角模式 三公众参与及社会调节机制是 环境管理的发展方向 随着环境保护民间力量和绿色产业的发 展，我国环境保护实施的政府命令强制控 制的方式也不适应形势发展的需要了，应该加 以调整。要创造良好的法律制度环境，进一步 壮大产业界和民间环境保护力量，使公众、产 业界和政府三种环境保护社会力量良性互动， 形成政府管制、市场调节和社会调节相结合的 环境保护综合机制。 为此，我认为： 第一、抓紧完善有关公民环境权的法律规 定，确立法律上可实施的公民环境权，保障公 民能够有效行使其在环境健康权、知情权、检 举权、参与权等各方面的权利。 第二、扩大环境信息的“公开性”和“透 明性”，把环境质量状况、污
13、染源污染物排放、 污染事故及处置、环境决策的信息全面公开 化。信息公开本身就可以对污染者产生强大的 约束作用。 第三、不断扩展公众参与环境与发展决策 的途径和方式，建立公众参与有关环境保护法 律法规、规划和标准制定，参与环境影响评价 和各种环境行政许可的法定程序。 第四、完善涉及公民环境权的相关民事、 行政诉讼制度和民事、行政赔偿制度，包括有 关环境公益诉讼制度，使公民在环境权利受到 损害时获得及时的法律救济。 第五、发展各种引导民间生产和消费行为 的制度和机制，包括各种环境保护自愿认证制 度和自愿协议方式，通过民间各种自愿行动， 引导市场供求向着有利于环境保护的方向变 化。 第六、培育环境保护民间组织，鼓励和支 持它们开展各种环境保护社会监督和公益活 动，并与政府建立起友好的伙伴关系。
