日本循环社会立法分析

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1、日本循环社会立法分析 柯 坚* 当前，我国工业化、城镇化的飞速发展推动了国民经济的快速增长，不可否认，这种经济的快速增长很大 程度上是以生态环境的严重污染和破坏以及自然资源、能源的大量消耗为代价的。建立循环社会、推行循 环经济无疑是解决我国社会、经济发展过程中生态环境问题的必由之路。他山之石、可以攻玉，借鉴和吸 取其他国家和地区在循环社会、循环经济方面的立法经验和教训，是我国环境法学界面临的一项重要课题。 日本在循环社会的法律建构方面具有鲜明的特点和很强的创新性，本文从历史主义、理性主义这两种基本 法学方法出发，试图在探寻日本循环社会立法的历史脉络的同时，对其循环社会立法体系的理性架构进行 解

2、析。以期在借鉴日本环境法理论和实践经验的基础上，使环境法学界能够对我国未来环境法制建设的发 展和走向有一个更清醒的认识。 一、从“公害大国”到“环境立国”：日本循环社会立法的历史逻辑二战后的短短几十年，工业化的日本 实现了经济腾飞的奇迹。然而，现代工业文明的双面性在日本得到了充分的体现：一方面，急速的工业化 进程造就了经济奇迹，使得经济得以快速发展、社会财富迅速积累；另一方面，由于在工业化过程中忽视 了对自然生态环境的保护，日本也付出了高昂的环境成本和社会代价。例如，在 2 0 世纪中、后叶发生的震 惊世界的八大公害事件中，其中的四次事件都发生于日本。 由于公害泛滥、公害抗争频发、公害诉讼不断

3、， 以至于 2 0 世纪 6 0 年代的日本被冠以“公害大国”的恶名。 进入 2 0 世纪 6 0 年代中、后期，日本因公害受到健康损害的受害者不断地提起对污染加害者企业要求 损害赔偿的诉讼。其时，污染受害者依据的法律均为民法上的侵权行为责任，但是，适用立足于个人责任 原理的古典民法理论救济公害，当初的各种困难是可想而知的。幸而当时受理这些诉讼的法院目睹了公害 的悲惨现实，它们积极地运用和变革法律，以使公害被害人能够得到救济。法院在了解公害发生的机制的 基础上，大胆尝试了对民法理论的修改，使民事救济在理论和实践上得以前进。可以说，公害问题作为法 律现象，首先是以私法上的赔偿问题出现的。公害特有

4、的法理，就是这样以民事审判为主导作为公害私法 的法理迈出了第一步，日本公害法也是以民事上的救济为起点形成和发展起来的。 依靠民事审判追究污染侵权行为责任，是以救济各个个别的受害者为目的，而且以用金钱的事后救济为原 则，因此，在解决广域的环境污染造成的公害问题时就不能不受到其自身的局限。要谋求公害问题的真正 解决，离不开国家和地方公共团体的多方位的综合性干预。2 0 世纪 5 0 年代后期开始，日本逐渐出现了零 星的公害立法。早期的公害立法如 1 9 5 8 年的关于公用水域的水质保全的法律和关于工厂排水等的限 制的法律、1 9 6 2 年煤烟控制法被制定出来，一部分地方公共团体制定了公害防止条

5、例，为控制公害 发生源和解决公害纠纷的和解中介制度等也被零星地规定到行政法规中来。然而，公害对策仅仅依靠个别 的、零星的行政法律反应显然是不够的，在这种情况下，修改传统的市民法原理、建立新法理指导的独立 的法律领域，以预防和抑制公害的发生，成为日本环境法发展的必然。 为了全面、综合地推进公害问题的应对和解决，行政法律的积极干预必须不断得到加强。日本在 1 9 6 7 年制 定并颁布了规定公害基本对策的公害对策基本法。公害对策基本法制定以后，以该法为依托，制 定了为数众多的防止和救济公害的法律，迅速地形成了公害法这一新的法律领域，形成了较为完备的公害 法制体系。特别是在 1 9 7 0 年末召开

6、的公害临时国会上，日本制定和修改了有关公害的 1 4 个法律，基本上 形成了公害法的体系。对于环境行政的关注，以及环境行政法律对公害问题的立法系统、全面的反应，标 志着环境法在日本成为了一个新的法律领域，以公害法为核心内容的日本环境法在这种背景下应运而生。 然而，公害对策立法均是以环境的无限性、无偿性为前提，广泛地承认人的经济活动的自由，只为预防公 害的发生对企业活动等的自由课以必要的最小限度制约的，基本上属于警察法性质的消极行政法。在公害 对策的法律理路下，尽管公害问题得到一定程度的控制和解决，但由于公害对策始终是消极的、局部的、 对症治疗式的公害防止对策，以“资源产品废物排放”为特征的传统

7、社会、经济流程无法得到根本的 改变。由于日本是一个岛国，地域狭小、土地、矿产资源匮乏，能源供给依靠进口，加之现代工业体系带 来经济快速发展的同时，造成资源的大量消耗和环境污染问题，并形成了以“大量生产、大量消费、大量 废弃”为特征的社会经济体系。要保持良好的环境，将可持续的经济发展维持下去，就要认识大气、水、 大地、动植物等自然环境和自然资源的有限性，把地球规模上的生态系统和自然界的自净能力收入环境法 的视野中来，人为地管理起这些宝贵的自然资源，创造人类与自然可以共存的循环型社会，这已成为现代 环境对策的使命。2 0 世纪 8 0 年代，日本开始从环境保护末端治理的战略和政策转向从生产和消费源

8、头防 止污染的源头预防（S o u r c e R e d u c t i o n ），实现了发展战略和政策的第一次突破。日本环境法学者认识到， 环境法作为现代的环境保全政策来说，仅仅有公害对策就不能说是十分完备的对策。 进入 2 0 世纪 9 0 年代，由于所推行的强有力的政策和法律，公害问题在日本基本得到控制和解决，以公害 对策为核心的公害法逐渐淡出了环境法的中心舞台。顺应国际社会可持续发展的潮流和趋势，1 9 9 3 年日本 国会废止了公害对策基本法，取而代之以环境基本法。这一变化表明，日本环境法和环境行政的 理念、目标，开始从消极的、补救性的“公害对策”，向积极的、全方位的“环境负荷管

9、理”的转变。环 境基本法通过“环境负荷”（E n v i r o n m e n t a l L o a d ）概念的提出和界定， 对以传统意义上以公害对策为 核心的日本环境法进行了延伸和发展。环境基本法提出：“环境保全是因维持健全、丰惠的环境为人 类健康、文化的生活所不可缺少以及保持生态系统的微妙平衡而形成的，有限的环境是人类存续的基础。 鉴于人类的活动有超出环境的负荷之虞，在现在以及将来的世代人类享受健全、丰惠的环境恩惠的同时， 必须对作为人类存续基础的环境实行适当的维护直到未来”（第 3 条）。环境基本法倡导环境对策“以 健全经济发展的同时实现可持续发展的社会构筑为宗旨”、“实现将因社会

10、经济活动以及其他活动造成对 环境的负荷减少到最低限度”、以及“既维持健全丰惠的环境，又减少对环境的负荷”（第 4 条）。这些 理念与国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任密切相关，特别是与政府所有的行政领域相关，因此， 环境基本法第 1 5 条提出：政府首先制定构成行政活动基础的环境基本计划，要求有关环境保全的国家 的所有对策，都朝着这一计划的实现综合性地、计划性地加以推进。可以说，环境基本法的颁布和实 施，为后来的日本循环社会立法奠定了思想和法律基础。 在环境基本法的基础上，日本从国内实际情况出发，在 2 0 世纪 9 0 年代中、后期，提出了循环社会理 念，试图从经济运行机制、社会生活方

11、式等方面全方位地开创出了一种全新的反馈式的社会、经济流程， 即“资源产品再生资源”，实现了发展战略和思路的第二次突破。1 9 9 4 年日本内阁制定了环境基本计 划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”的构想。1 9 9 8 年日本制定“新千年计划”，把循环经 济作为构建 2 1 世纪日本社会发展的目标，发布的环境白皮书明确提出了“环境立国”的新战略，并将 它作为与先前的“贸易立国”和“科技立国”等国家战略具有同等重要地位的国家战略。 在这种背景下，日本环境法面临着新的挑战和新的选择，如何通过法律手段推进社会经济从以往的大量生 产、大量消费、大量废弃的传统社会经济体系向少开采、少投入、少

12、废弃、高效利用并循环利用的社会经 济体系转变，成为日本环境法面临的一个迫切问题和现实挑战。2 0 0 0 年被视为“循环型社会元年”，日本 国会召开了一系列被称为“环境国会”的会议，通过了推进建立循环型社会基本法，修改了资源有 效促进法、废弃物处理法等多项环境立法。特别是推进建立循环型社会基本法成为日本循环社 会的立法体系的基石，并形成了以环境基本法为基础、以推进建立循环型社会基本法为核心的日 本循环社会立法体系。至此，日本环境立法基本完成了推动国家从在国际上具有不良形象的“公害大国” 向为国际社会所推崇的“环境立国”国家转变的历史使命。 二、从“公害对策”到“环境负荷管理”：日本循环社会立法

13、体系的理性建构 2 0 世纪 6 0 年代至 2 0 世纪 8 0 年代，日本形成了以公害对策基本法为基础和核心的环境立法体系。1 9 6 7 年制定的公害对策基本法开宗明义提出：以谋求全面推进公害对策，从而在保护国民健康的同时保全 生活环境为目的。公害对策基本法明确宣布了国家的公害对策的基本方向，在明确了与公害防止事业 有关的从业者、国家、地方公共团体以及居民的责任的同时，提出了一些政府应该采取的具体对策。公 害对策基本法被日本学者称之为“公害宪法”，公害法的体系正是按照公害对策基本法制定的基本 方针逐步完备起来的。 在公害对策基本法之下形成的公害实定法，按其机能大致可以分为三个领域：公害

14、救济法、公害控制法和公害防止事业法。 2 0 世纪 9 0 年代以后，如何实现环境法从“公害对策”到“环境负荷管理”的延伸和发展，成为对日本环 境法的重要挑战。如前所述，1 9 9 3 年环境基本法的颁布和实施，为后来日本循环社会立法体系的建构 提供了坚实的理论和实践基础。笔者认为，环境基本法提出的环境负荷的概念，是当代日本环境法的 核心概念，这一法律概念的形成，成为了日本环境法从单纯的“公害对策法”转变为综合的“环境负荷管 理法”的逻辑枢纽。在环境基本法颁布后不久，曾有日本学者提出：环境基本法的对策以什么样 的形式加以具体化是今后的问题，在环境基本法之下的环境法制将构成什么样的体制，在现阶段

15、还无 法预想。但是，无论怎样，这些对策如果不能积极地予以实现，那么，环境基本法的理念就无法发挥作用， 该法也就只能以画饼充饥而告终。要避免这种情况的发生，就要使这些制度正确且尽早地得到制度化，从 而得以期待以环境的公正管理为目标的环境法由具有丰富内容的规定加以体系化，飞跃地并且在多方面得 到发展。 实际上，这种预想很快成为了现实，以环境基本法为基础的日本环境法，在 2 1 世纪初，取 得了突破性的发展。2 0 0 0 年 4 月，日本内阁会议通过并经国会批准了推进建立循环型社会基本法。该 法立足于控制天然资源的消费，以建立最大限度减少环境负荷的社会为目标，通过立法的形式确立了建立 循环型社会的

16、国家战略。与此同时，日本国会通过制定和修订促进资源有效利用法等多项循环社会法 律，在此基础上，形成了以环境基本法为上位、以推进建立循环型社会基本法为核心日本循环社 会立法体系， 进一步推动了日本环境法的延伸和发展。 从立法架构分析，在环境基本法之下，日本循环社会立法体系包括一部基本法、两部综合性法律、六 部单项法律。基本法、综合法和单项法这三个层面的法律相互呼应，共同构成了推动日本循环社会建立和 发展的立法体系。 第一个层面是循环社会基本法，即推进建立循环型社会基本法，它在日本循环社会立法体系中居于基 础和核心地位。这部法律确定了 2 1 世纪日本经济、社会发展和环境保护的方向建立循环型社会，它标 志着日本环境法理论和实践迈入了新的发展阶段。推进建立循环型社会基本法的结构包括总则、建设 循环型社会的基本计划和建设循环型社会的基本政策等三章，共计三十二条。这部法律首先对循环社会的