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1、法律与政策的契合+ 论检察机关对民营经济的保护和促进 一、引言：问题的提出 法理 民营经济在我国的经济发展进程中，尤其是改革开放以来，展现了顽强的生 命力和发展势头，日益成为我国推动市场化经济改革的主要动力。民营企业对国 民经济和社会发展的贡献率也呈逐年上升的趋势。民营企业向国家上缴的税额也 大幅度增长。民营经济已经成为支持国民经济高速增长和吸纳剩余劳动力的尤为 重要的有生力量。 然而，由于历史的原因或认识上的误区等种种因素，使我们多年来无论是从 立法上还是在司法实践工作中，并未给予民营经济这一国民经济的重要组成部分 应有的肯定和有效的保护。就检察机关而言，如何有效保护和促进民营经济的健 康有
2、序发展，成为新时期所面临的一项重要课题。 二、背景：法律与政策的突破和制度的更新 ( 一) 法律与政策上的突破 对民营经济的法律定位，尤其是宪法上的确认，在我国是有一个漫长过程 的。经过二十多年的努力，民营经济的合法地位进一步得到确认，从而使民营经 济从体制外的“另类”进入体制之内，由不合法到合法，从“补充”到“重要 组成部分”，终于被社会认可，并逐渐成为拉动并支撑国民经济增长的主要力量。 2 0 0 2 年党的十六大更加明确提出：必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公 + 王建中、王文波深圳市福田区人民检察院 蝴黥 深圳市第十届检察理论研讨会获奖论文集 有制经济的发展，并全面系统地阐述了党在新的
3、历史时期发展非公有制经济的方 针、政策，为民营企业的发展营造良好的政治环境和社会环境。这就从政策上为 民营经济的发展亮了“绿灯”，给民营经济“松绑”，已经成为国家明确的经济 政策。作为非公有制经济主体的民营经济不再被压制或冷落，而是面临着前所未 有的机遇。 ( 二) 制度和体制的更新 民营经济的健康发展，除法律和政策层面的突破外，还有赖于制度的更新。 我国现已加入W T O ，加入W T O 就必须遵守W T O 的“游戏规则”，遵循市场经济 的普遍规律，这在客观上将促进我国社会主义市场经济体制的建立和完善。对中 国的民营企业来说，人世意味着获得了在中国国内市场乃至国际市场上与其他市 场主体平
4、等竞争的机会。这种制度与体制的更新，在客观上拓宽了民营企业的生 存和发展空间。 三、保护和促进民营经济发展存在的问题：以检察机关为视角 受传统计划经济和旧有思想的影响，在司法实践中，检察机关和其他一些执 法部门比较注重维护国有企业的权益，而民营企业往往受到“冷落”，比如对涉 及民营企业的案子不重视，存在有案不立、小案不立、工作效率低下等现象。这 种现象之所以产生和存在，一方面，是由于民营经济自身存在的一些问题：不可 否认，民营经济发展的进程，是一个利弊相伴而生的过程。民营企业具有市场主 体的天然本能，它们努力追求利润最大化，即如何以最小的投入获得最大的产 出。但当追求利润成为惟一目标时，某些民
5、营企业在利益的诱惑下就往往容易走 出法律和市场所认可的正轨。因此，民营经济连续多年快速发展进程中，由于种 种原因，也难免会泥沙俱下。虽然现在民营经济不再会被认为是应被割掉的“资 本主义的尾巴”，但人们的批判性的眼光却往往仍是片面地投向民营经济发展过 程中的一些负面的东西，诸如权钱交易、逃税漏税现象严重、小富即安，不思进 取，短期行为盛行等，而更大程度上忽视了民营经济所带来的巨大贡献和效益等 正面价值。另一方面，从更深层次上来说，是根源于立法、司法和其他执法部门 对民营经济的一种错误的“轻视”，根源于认为民营经济属于次要的、补充性和 边缘性经济的旧有观念。然而，我们不得不强调的是，检察机关等部门
6、若不能真 正树立产权平等观念并将产权平等原则落到实处，我们就不能在法律上给民营经 济所应有的恰如其分的定位，从而也就不能从根本上有效保护和促进民营经济的 法理 健康发展。 产权是一种客观存在的经济关系，产权关系的变化是生产关系适应生产力性 质和发展要求而发生的自发性调整。民营企业长远发展要靠产权平等规则的确立 和顺利运行。由于产权关系和制度经常会随着经济条件，尤其是生产力的发展而 不断变化和调整，而法律的制定和修改则需要一个较长的过程，于是就产生了法 律滞后于产权关系变化的情况。经过二十多年的改革，我国改变了过去单一的生 产资料公有制结构，非公有制经济迅速发展，民营企业和其财富的增长已是一个
7、不争的事实，民营经济在社会和经济生活中的作用以及对中国未来可能产生的影 响也正在被人们所认识，即使公有制经济也出现了多种多样的实现形式。然而令 人遗憾的是，我国却缺乏与经济改革同步的产权确认和保护方面的法律设计。例 如，我国以往的企业方面的立法带有浓厚的计划经济色彩，单纯以所有制性质为 标准，以至出现了诸如全民所有制企业法、私营经济管理条例等分门别 类的法律法规。完善的产权制度和产权平等规则的确立不但需要从显性的法律层 面进行，还需要制度的创新与突破。现在的情况是，在我们的法律、税收、投 资、市场准入等方面都还或多或少地对民营企业存在歧视。而在加入W T O 后， 甚至在此之前，我们已经尊重了
8、国际资本的产权，给了它们与国内企业平等竞争 的权利。但除了尊重国际资本的产权，我们同样需要尊重民营资本的产权；我们 给了外国资本国民待遇，更应该将同等的待遇给国内的民营企业。也惟其如此， 产权平等的规则才能全面地确立和落实。当然，从更广泛意义上讲，这有赖于司 法机关和立法机关等部门的共同努力。 四、角色定位：发挥检察机关的司法能动主义， 保护和促进民营经济发展 发挥检察机关的司法能动主义，并非是回到计划经济时代的国家强力干预， 而是旨在市场经济条件下，尤其是我国在加入W T O 的背景下更好地服务于社会 主义现代化建设。从某种意义上讲，市场经济就是法制经济。服务于经济建设始 终是检察工作的出发
9、点和落脚点，“服务”并非意味着被动，也非简单的实用工 具主义，“企图工具性地使用法律从好的方面说是偶然的，从坏的方面说是危险 的”。而且更进一步言之，法律作为市场环境的核心因素之一“游戏规 美 安塞得曼等著：法律秩序与社会改革，中国政法大学出版社1 9 9 2 年版， 第2 5 页。 蝴探索 深圳市第十届检察理论研讨会获奖论文集 则”，是否永远只适合于扮演“跟随者”的角色也是值得探讨的。检察机关作为 国家的法律职能部门，在深入学习和领会我国对民营经济新政策和措施的同时， 应当解放思想、转变观念，发挥自身优势，积极探索服务民营经济的新方法、新 途径和新思路。笔者认为检察机关要充分和有效地保护和促
10、进民营经济的健康发 展，应从以下几个方面着手： ( 一) 更新司法观念和执法理念，优化公平诚信的市场竞争环境 作为国家法律监督机关的检察机关，更应自觉转变在计划经济条件下形成的 传统思想，在检察机关的价值和功能认识上，要从单一的和从属的工具主义法律 观转变为多种价值和功能的法律观。因为法律观念是法律文化的核心内容，法律 文化是经济基础所决定的法律意识形态以及与法律意识形态相适应的法律规范、 法律制度的综合体。法律文化作为上层建筑的有机组成部分是内生于经济基础 的，并反过来推动经济基础的发展。所以检察机关应树立发展民营经济就是发展 生产力的正确认识，树立服务公有制经济与服务非公有制经济并重的司法
11、理念， 从而为民营经济的发展创造良好宽松的“软环境”。 要创造健康有序的市场环境，检察机关还要积极参加整顿和规范市场经济秩 序工作。检察机关要与公安机关紧密合作，依法打击制售假冒伪劣商品的犯罪、 侵犯民营企业知识产权的犯罪、损害民营企业商业信誉、商品声誉的犯罪以及非 法经营、强迫交易等犯罪行为，保障民营企业的合法权益，为民营经济的发展创 造诚信守法、公平竞争的市场环境。 检察机关在司法实践中应坚持国家和党的政策对司法的指导作用，准确适用 法律，严格区分民营企业经济活动中的不规范行为与违法行为的界限，改革探索 过程中出现的失误与犯罪的界限，合法劳动报酬、合法非劳动收入与非法收入的 界限，民营企业
12、和所挂靠国营、集体企业的资产、资源、债权债务等经济纠纷与 采用违法手段恶意串通侵吞国有资产的界限，行贿受贿与正常礼尚往来的界限 等。在司法活动中，对于有法律明确规定的，检察机关要严格依法办事，确保民 营经济在法制的规范内健康有序发展；对于法律没有明确规定或规定不明确时， 要按照疑罪从无的原则处理；对于符合民营经济发展政策措施的思路和做法，要 坚持“三个有利于”指导思想，从司法角度提供保障和支持，鼓励其大胆尝试。 检察机关还应积极稳妥地推进检察改革，在法律容许的框架内进行有利于保 障和促进民营经济发展的大胆尝试，比如推行公益诉讼制度。一般认为，公益诉 讼是指特定的国家机关或相关的组织和个人，在法
13、律的许可下，对侵犯国家利 益、社会利益或不特定的多数人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对 法理 人法律责任的活动。维护公共利益是行使检察权的基石。检察机关应积极扮演公 共利益法律代言人的角色，为保障市场经济条件下弱势群体的利益，进一步加强 检察机关的司法职能，对涉及包括民营企业在内的国家、集体和公民重大利益的 具有普遍性意义的案件，在无原告或原告无力提起诉讼以及受害人由于种种原因 不敢提起诉讼的重大案件，检察机关应主动介入，积极参与。这是在人世这一新 时期深化检察改革，完善和发展社会主义市场经济体制的客观要求，也是民事、 行政检察工作适应国家和社会利益需要，与世界经济和法律接轨的必然趋
14、势。国 外很多国家都赋予了检察机关提起公益诉讼的权力。以日本为例，该国民事诉讼 法、破产法、公职选举法、刑事补偿法等法律规定，检察官是“公益代表人”， 可以参与和公共利益密切相关的民事诉讼。因此，我国也应尽快进行赋予检察机 关行使公益诉讼权的法律制度设计。 ( 二) 依法严厉打击侵害民营企业利益的犯罪活动，创造良好的治安环境 检察机关应始终把维护社会稳定放在检察工作的首位，对严重刑事犯罪和经 济犯罪始终依法保持“严打”的高压态势，会同公安机关、法院等部门，大力 打击制售假冒伪劣产品、侵犯知识产权、诈骗、侵占、挪用企业资产等损害企业 利益、破坏市场经济秩序等侵犯投资者合法权益的犯罪活动，结合办案
15、尽力为企 业挽回经济损失，并积极参与社会治安综合治理工作，依法维护市场经济秩序和 社会治安稳定，为企业发展创造良好的法制环境。 检察机关要充分发挥法律监督等检察职能，依法保护民营企业经营者的人身 财产安全和民主权利。2 0 0 3 年1 月2 2 日，全国工商联副主席、著名民营企业家 李海仓遭枪杀身亡和同年2 月1 2 日，温州民营企业家周祖豹被刺杀身亡等事件 影响恶劣。这些事件提醒我们检察机关要坚决依法打击侵犯民营企业经营管理人 员人身权利和民主权利的犯罪；坚决依法打击抢劫、敲诈勒索民营企业经营管理 人员等犯罪，坚决依法打击流氓恶势力和黑社会性质组织等严重威胁民营企业经 营管理人员人身财产安
16、全的暴力犯罪；同时对利用控告、举报捏造事实、制造伪 证，诬告、诽谤、陷害他人者，坚决依法查处，从而努力营造良好的社会治安 环境。 ( 三) 预防和查处国家工作人员职务犯罪活动，营造健康的政务环境 民营经济的健康发展有赖市场秩序的规范，而市场秩序的规范离不开良好的 政务环境，检察机关严格执法是减少和遏制腐败这一危险政治游戏的重要因素， 也是减少权力干预市场引发的以权谋私等腐败现象的法律保证。乔治华盛顿曾 渤黥 深圳市第十届检察理论研讨会获奖论文集 经说过：“严格的执法是廉政最坚固的支柱。”检察机关应紧密结合检察职能，继 续把依法预防和查处国家机关以及有关部门的职务犯罪放在重要位置，加大力度 查办阻碍民营企业正常发展的职务犯罪案件，特别是要把国家机关工作人员尤其 是司法人员、行政执法人员索贿受贿、贪赃枉法、玩忽职守、滥用职权、徇私舞 弊等严重损害民营企业利益的渎职侵权案件置于突出地位，切实保障民营经济的 健康发展，保护民营企业经营者的合法权益。 另外，检察机关还要坚决克服和清除地方和部门保护主义，保证司法机关依 法独立公正地行
