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1、土地资源保护与利用类 9 3 采取有效措施稳定基本农田面积 促进社会经济协调持续发展 张家港市基本农田保护工作情况调查 郁学渊施文军 ( 张家港市国土资源局苏州2 1 5 6 0 0 ) 张家港市现有耕地面积6 5 万亩，人口8 5 万，人均耕地仅0 7 6 亩。1 9 9 7 年，全市划定基本农田面 积5 3 2 2 万亩，保护率为8 0 1 。近年来，随着该市工业经济、城市化建设和农业结构调整步伐的不断 加快，人地矛盾进一步突出，基本农田保护的压力越来越大。面对经济社会发展的新形势，该市认真贯 彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“开源”、“节流”、“调整”、“挖
2、潜” 并举，通过开展土地管理、区域规划调整、严格控制建设用地、积极盘活存量土地等措施，加大基本农田 保护力度，提高土地利用率，较好地处理了经济建设与耕地保护的关系，促进了经济持续协调发展。自 1 9 9 7 年土地利用总体规划实施以来，张家港市建设占用耕地2 7 8 万亩，通过土地开发复垦整理增加耕 地1 5 4 万亩，通过异地调剂耕地指标1 2 4 万亩，从而实现了建设占用耕地“占一补一”的基本农田保 护指标不减的目标。2 0 0 1 年张家港市被国土资源部、农业部授予“全国基本农田保护工作先进单位” 称号。 1 强化土地国策意识，确保实现可持续发展目标。 张家港市在现代化建设中始终坚持把土
3、地管理、耕地保护工作放在重要位置，不断加强土地政策 和形势的宣传，增强全社会的土地国策意识，树立惜土如金的可持续发展观念，主要采取了三项措施： 一是落实领导责任，明确各级一把手为保护耕地的第一责任人，市、镇、村、组层层签订责任书，并把土 地管理工作纳入了各级领导的任期目标考核内容；二是加强制度约束，规定凡是一年内有半亩以上抛 荒，累计抛荒达3 亩以上，或出现一宗3 亩以上违法用地的镇，取消农业“丰收杯”评比资格；对出现违 反农民建房规定的镇，取消“新风杯”评比资格，农户违反土地管理规定，违法占地建房，超面积建房或 乱搭乱建的，一律不得评为“新风户”，并依法给予处罚；三是强化宣传教育，充分利用一
4、报三台新闻媒 体、举办培训、“6 2 5 ”专题活动等深入持久地开展宣传教育，从而形成全市上下珍惜土地、保护耕地的 良好氛围。 2 全面开展土地整理，保持耕地总量动态平衡 “九五”期间张家港市把加强土地整理作为实现耕地总量动态平衡的主要途径来抓，实施了土地复 垦、整治、整理、开发、建设“五位一体”项目工程试验，获得了部优秀成果一等奖和科技进步三等奖。至 2 0 0 2 年6 月，该市累计投入资金3 4 亿元，复垦整治土地1 2 8 万亩，净增耕地2 6 5 万亩，实现了“九 五”期末全市耕地总量的动态平衡。在土地整理中他们注重抓了四个环节：一是认真制订整理规划。 张家港市在修订完善土地利用总体
5、规划、划定全市基本农田保护区的同时，及时制订了全市土地整理 近、远期规划，采取“在整理中划定、在划定后整理”的办法，有计划地实施整理。二是多渠道落实资金。 按照“谁整理、谁得益”的原则，出台了土地整理优惠政策措施，形成了市镇两级政府、集体单位和个人 多方共同投资的土地整理模式，对返还的耕地开垦费做到1 0 0 用于土地整理，确保了资金的及时到 位。三是全方位开展整治。9 6 年至2 0 0 2 年全市共复垦整治老宅基、小土窑、坟地、废河浜11 3 万亩、 增加耕地1 6 万亩，围垦长江滩涂1 5 万亩、增加耕地1 0 4 0 0 亩。通过土地整理，全市形成了田、林、路、 沟、渠配套、格田成方的
6、丰产良田2 0 多万亩。四是挖掘后备资源潜力。为进一步推进土地整理，张家 港市于2 0 0 2 年初全面开展了土地后备资源调查工作，经过调查，全市土地后备资源总面积1 1 6 7 0 0 亩， 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 但由于结构分布不尽合理及较难开垦等原因，今后该市土地整理的难度将越来越大。即使这样，他们 仍坚持每年土地整理l 万亩的目标不动摇，并由省厅采取易地开垦等办法，确保耕地占补平衡。 3 加强区域规划调整，确保基本农田总量不减 多年来，张家港市始终把基本农田作为全市人民的“饭碗田”和一条不可逾越的“红线”加以严格 保护，决不允许擅自将耕地改为非农建设用地。
7、特别是近几年来，该市经济和社会事业发展迅猛，建设 用地需求大增，2 0 0 0 年前，全市平均每年的建设用地量在2 0 0 0 3 0 0 0 亩之间，2 0 0 0 年达到5 2 0 0 亩， 2 0 0 1 年升至1 1 6 0 0 亩，2 0 0 2 年将突破2 0 0 0 0 亩。面对这种形势，张家港市在用地过程中坚持强化源头 管理和区域规划调整，确保基本农田总量至今未减少一亩。一是提前介入，及时掌握用地意向。每年 年底张家港市国土资源局都要组织各用地相关单位对下年度用地情况进行分析预测，掌握年度用地情 况和重点项目的用地意向。平时他们还加强与计委、规划等相关部门的联系，提前介入重点项
8、目，对用 地数量、位置等提出建议，并对每一只建设项目都提前填写“非农业建设用地意向表”，及时掌握用地意 向。二是抓住源头，积极实施建设项目用地预审。近年来张家港市国土资源局按照土地管理法的有 关规定，在建设项目可行性研究阶段，积极开展用地预审，重点进行规划审查，引导建设项目向土地利 用总体规划确定的建设预留区集中，尽量不占用基本农田。对不符合国家产业政策、土地利用总体规 划、集约用地等要求的，他们就提出调整意见或不予批准。三是确保重点，合理调整区域规划。近年 来，该市行政区域进行了较大规模的调整，由原来2 6 个镇合并成了1 9 个镇。为此，张家港市国土资源 局根据全市经济和社会发展的实际，按
9、照“基本农田面积不减，具体位置科学确定”的原则合理调整区 域规划，对地理位置较偏远、经济发展相对较慢以及被合并乡镇适当增加基本农田指标，对重点中心镇 和国家级、省级以上开发区，如4 1 平方公里的张家港保税区、6 5 平方公里的省级开发区、6 6 平方公 里的江苏扬子江国际化学工业园等地区，则相应减少基本农田面积。对一些重点项目确需占用基本农 田的，他们都按省厅要求，首先进行规划调整后再报批。9 7 年至今，全市调整规划涉及面积达5 万多 亩，既保障了建设用地需求，又保护了基本农田面积。 4 严格把好用地关口，切实控制占用耕地 在开展土地整理复垦的同时，张家港市国土资源局坚持开源节流并举，不断
10、加强用地管理，严格把 好用地关口，实行土地用途管制，做到合理用地、节约用地。一是正确引导农业结构调整，合理保护耕 地。在农业结构调整中，只要保证耕地不变型、不破坏田容田貌和农田基本设施，他们就积极鼓励调 整，允许种植经济作物，进行浅水养殖。特别是对调整面积较多的浅水养殖项目，他们加大引导力度， 鼓励利用低洼地、低产田进行改造，并把挖出的泥土堆在旁边作田埂，确保能够随时恢复耕作。二是加 强建设用地管理，减少耕地占用。在经济建设中，该市坚持“一要吃饭、二要建设”的宗旨，加强了建设 用地的前期管理，严格按照规划审批的一表二图制度和行业建设用地定额指标核定用地面积，并合理 设置开发区，控制工业小区数量
11、，鼓励大中型项目向开发区集中，小型项目向乡镇工业小区集中。对企 业改扩建项目，尽量做到能用非耕地的，不占用耕地；能用存量土地的，不用增量土地；能用劣地的，不 用好地。三是压缩农民建房用地，控制宅基地面积。他们将全市4 8 0 0 多个自然村庄划分为中心村庄、 保留村庄和零星村庄三大类，积极稳妥地实施村庄撤并，并引导农民向集镇、中心村靠拢，对城市规划 区、保税区、省级开发区等成片拆迁农户，一律不允许自拆自建，统一实行公寓房安置，使户均用地由原 来的0 7 5 亩下降到0 1 2 亩，从而少占耕地近5 0 0 0 亩。 总之，张家港市近年来经济建设快速发展，占用耕地较多，虽然减少了耕地总量1 万多亩，但仍做 到了基本农田数量不减，质量不降，基本农田保护率由9 7 年的8 0 1 上升到了目前的8 1 9 ，实现了 基本农田保护和经济持续协调发展的双赢目标。
