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1、殡葬改革工作调研报告殡葬改革是保护资源和环境、节约土地、促进人与自然的和谐的重要举措。近年来，随着国际旅游岛建设的深入，xxxx 城市化步伐不断加快，重点项目规模日益扩大，与此同时，受 “入土为安” 传统丧葬观念的影响，我市土葬盛行，挤占了大量土地和森林资源，“死人”与活人争地问题日益突出。如何在充分尊重民间风俗习惯的前提下科学推进殡葬改革，达到集约利用土地，保护生态环境，破除封建迷信丧葬陋俗，提高社会文明的目的，成为关系 xxxx 社会民生和经济发展的重大现实问题。xxxx4 年下半年，市政协社法委调研组由林国辉副主席带队，在我市及东方、乐东、昌江等市县，通过实地考察、召开座谈会、走访农户等
2、方式进行殡葬改革专题调研，在此基础上形成了本调研报告。一、xxxx 市殡葬现状及存在问题xxxx 市现有城乡户籍人口约 68 万，以人口死亡率 6计，每年死亡人数约3600 人。受传统观念和生活方式的影响，选择火葬的人为数不多，群众对遗体普遍采用的处置方式为土葬，以每个墓穴平均占地 10计算，每年占用的土地就达 36000 （约合 54 亩）。此外，土葬还消耗大量木材，按每个棺木消耗木材 0.45 立方米计算，每年消耗木材近 1620 立方米，不仅破坏自然和人居环境，而且加剧了生态环境的恶化。近年来，我市先后安排公墓园建设资金累计近 10 个亿，已建成投入使用公益性公墓园 6 座，经营性公墓园
3、 1 座，另拟建公墓园 5 座，在一定程度上缓解了乡镇公墓园缺乏、乱埋乱葬的现象，但从调研了解的情况看，我市殡葬现状仍存在如下突出问题：（一）无序殡葬吞噬土地，加大城市开发成本。长期以来，农村零星乱葬滥埋、修大坟现象比较突出，坟墓散布在全市各规划区、田地内和公路两旁，不仅妨碍耕作和城市开发，而且经常引发邻里斗殴甚至群体性事件。由于缺乏统一殡葬区规划，坟墓的成片搬迁主要依据项目建设需要临时决定，几乎每征用一块项目建设用地都涉及到坟墓搬迁，造成工作被动。更有甚者，部分村民在得知开发消息后大肆抢建假坟，许多地方一夜之间就出现了数百座“沙包坟”、“篮球坟（面积仅篮球大小）”，项目建设单位被迫把大量精力
4、用于协商迁坟。部分墓主家属漫天要价，增加了企业补偿成本，造成工程延期，甚至项目搁置。以我省重点文化产业项目“xxxx 红塘湾剧院暨红塘湾国际文化名人会馆”为例，征地面积仅 53.79 亩，竟然有坟墓 758 座，整个搬迁安置费用 1240 多万元，好不容易迁完后，其用地红线外紧邻的海防林在短时间内又出现了 300 多座疑似假坟，项目业主疲于奔命，苦不堪言。（二）观念习俗有待转变，生态殡葬认可度不高。xxxx 市是海南省政府规定的火葬与土葬并举的地区。有关统计数据显示，xxxx3 年市逸仙园火葬场全年火化量为近 700 具，约占死亡居民数量的 25%，远低于 49.5%的全国水平，并且以农场和外
5、来打工人员居多，xxxx 本地户籍亡者火化每年只有 10 至 20 具。在调研中，虽然部分乡镇代表提出了“自然深埋，不留坟头”的生态土葬建议，民政部门也在倡导树葬、草坪葬、海葬等环保殡葬方式，但从调研组随机走访的情况看，大多数市民对绿色殡葬尚未认可，受传统观念影响和迫于社会舆论压力，亡者家属往往选择土葬。市内不时看到抬棺出殡的队伍招摇过市，沿途燃放鞭炮、抛撒冥纸冥钞，既干扰城区交通秩序，又污染生活环境，如 2007年 6 月 13 日出现的商品街千人奔丧的奢华葬礼，给我市带来了极大的负面影响。一些居民虽然采取火化方式处置了遗体，但又按旧习俗对骨灰“二次装棺”土葬。而且在补偿心理的驱动下，家属往
6、往倾向于把坟墓修得更大，葬礼也更讲究排场。在部分边远地区，一些丧户因大办丧事而负债累累的现象屡见不鲜，完全违背了节约土地、保护生态和厚养薄葬的精神。（三）殡葬基础设施滞后，墓园环境亟需优化。目前，全市已投入使用的殡仪馆 1 家（逸仙园），公墓园 7 座，其中经营性公墓园 1 座（荔仙园公墓），其余均为区镇公益性公墓，主要承担本辖区内的遗体安葬及土地开发坟墓搬迁任务。原河西区、育才镇、凤凰镇等辖区内仍没有经政府规划的公墓，原天涯镇公墓目前仍处于征地阶段。多数已建成的公墓仅能满足集中安葬的功能，人文关怀缺位，道路、停车场、焚烧池、陵园绿化等配套设施普遍不足。每逢“雨纷纷”的清明时节，前来祭奠的丧户
7、来到墓前已是一身泥泞，再加上墓园管理无序，祭祀过后散乱一地的祭品、或明或暗的香火蜡烛、四处飘扬的纸钱，让人心中顿时笼罩着一种杂乱、压抑和阴暗的感觉，使公墓沦为城市死角甚至视觉污染。（四）执法力量薄弱，齐抓共管刻不容缓。受传统观念影响，殡葬仍是人们比较忌讳的话题。殡葬管理工作的难度和殡葬改革的阻力也比较大。相关工作在我市民政以外的其他部门尚未得到足够的重视，殡葬执法主要依靠民政部门单打独斗，许多部门存在畏难情绪，齐抓共管的局面有待形成。目前，我市尚未成立殡葬执法大队，一些单位总是认为殡葬就是民政部门的职责，要么推诿扯皮，要么回避搪塞，总怕这类“出力不讨好”的事情落到自己头上。由于无法协调诸多部门
8、配合，致使殡葬执法工作面临着“进退两难”局面，民政部门面对殡葬违法行为不能“不作为”，但在单独履行职责的过程中又缺少执法力量，如若越位执法还可能引起不良反应，其尴尬可想而知。（五）殡葬市场缺乏规范，服务商鱼龙混杂。一些寿衣店、花圈店藏在小巷里无证经营，不仅利用消费者的心理牟取暴利，还非法销售带有封建迷信色彩的丧葬用品。部分殡仪服务黑中介采取“地下游击队”的方式，既不登记注册，又无固定场所，他们或通过医院护工等“内线”搜集信息，及时掌握各科室危重病患情况，或直接派人在太平间蹲守，一旦有人去世，就立刻派人前去洽谈，或打着民政部门的牌子，承诺为家属提供“一条龙”服务。一旦家属在悲痛欲绝之下和殡葬中介
9、签下委托书，就“宰客”没商量，使一些原来就困难的家庭更是雪上加霜。部分中介或个人非法改装报废车辆作为运尸车，并且随意停放，不仅影响市容和周边群众生活环境，而且潜伏着安全卫生隐患。一些殡葬中介服务公司托管医院太平间，为私自外运遗体、非法土葬提供了方便，冷冻遗体的冷藏柜未经消毒清洗，重复使用，各种细菌、病毒滋生，污染周边水源、空气，甚至有的殡葬中介私自承包焚化炉，埋下了严重的治安隐患。（六）政策激励成效有限，惠民力度有待加大。据调查，目前我市城乡居民土葬各项费用平均在 5 万元，火葬费用在 5000 元左右。xxxx1 年 7 月我市正式实施的xxxx 市惠民殡葬补贴方案，规定了符合条件的居民火葬
10、最低补贴标准为 3900 元，在一定程度上减轻了群众的经济负担。但相关政策的激励效力有限：一是补贴标准偏低，虽然在理论上最高补贴可达 8900 元，但要领取这一补贴必须同时满足丧葬方式（火化）、去世年龄（百岁以上）、户口所在地（限原河东、河西居民）、重点优抚对象等一系列条件。二是宣传力度不足，民众对惠民政策知晓度不高。如原河西区近 5 年来过世采取火葬方式的有 63起，其中申请惠民殡葬补贴的仅有 18 户，发放殡葬补贴 70200 元。三是给予补贴的丧葬方式限于火葬，尚未涵盖树葬、花坛葬、海葬等“绿色殡葬”。二、东方、乐东、昌江等地推进殡葬改革的主要经验xxxx0 年以来，我省殡葬改革经过试点
11、和推广之后，进入集中整治阶段。作为先行试点的东方、乐东、昌江等地勇于破解历史遗留难题，大刀阔斧又积极稳妥地推进殡葬改革，既保护了生态环境，又打开了城市开发的新局面，并形成了新的文明风范，在全省引起了强烈反响。（一）强化工作组织领导。在调研过程中，各地普遍反映，殡葬改革与计划生育改革一样，是事关生死的两大“老大难”问题，遍地坟头成为市县经济社会快速发展的最大障碍。为有效推进殡葬改革试点工作，东方市成立了由主要领导任组长的市殡葬改革小组，并派出 28 个整治工作组 116 名工作人员，进驻3 个试点乡镇调查“三沿五区”可视范围内的坟墓，为 2.5 万座坟墓拍照登记、建档造册。先后印发了东方市殡葬管
12、理实施办法、东方市殡葬改革坟墓迁移工作方案等，对殡葬改革涉及的行政执法、部门职责、管理服务、改革内容及时限等做了详细规定，提出凡涉及殡葬改革的工作要做到“三优先”，既经费优先拨付，工作人员优先调配，相关事宜优先处理，形成了“党政领导、民政牵头、社会参与”的工作机制，为改革的推进提供了坚实的组织保障。（二）强化党员干部带头作用。殡葬改革的发展历程表明，党员、干部带头是殡葬改革的重要先导和动力之源，是殡葬改革顺利推行并取得长足进步的优良传统和宝贵经验。乐东县在推行殡葬改革工作初期，向全县各级干部印发了关于大力倡导移风易俗积极参与殡葬改革的倡议书，要求各级干部充分发挥公职人员的带头作用，在操办直系亲
13、属葬礼时坚持节俭简朴的原则，不大操大办，不参与封建迷信活动。东方市号召党员领导干部率先垂范，主动配合政府做好迁坟工作，从行动上为群众做出榜样，省人大常委会副主任张力夫、省政协人口资源环境委员会专职副主任黄坚、原省档案局局长黄峰、东方市政协副主席李琼生等东方籍省市领导先后主动带头将其祖坟迁入公墓，在他们的带动下，亲友邻里纷纷效仿，形成了“迁坟一座，带动一片”的良好局面。（三）强化群众宣传教育。长期以来，群众受传统孝道文化和“入土为安”理念的影响，把土葬作为是尽孝的重要环节，有的甚至信仰“风水”、“生死轮回”，认为选个合适位置埋葬亲人后，能荫福后代，如不破除这些传统观念，就难以让人们在感情上接受新
14、的殡葬方式。东方市将八所城区琼西路至马岭公墓园的 10 公里道路变成了殡葬改革宣传干线，大型广告牌、小型警示牌、路边标牌标语等宣传殡葬改革的文字图片无处不在。并抽调机关干部进村入户宣传殡葬改革政策，通过电视、广播、报纸、网络、宣传标语等多种形式，宣传文明殡葬、生态殡葬，设立了殡葬改革 24 小时服务热线，随时为群众答疑解难。由于宣传沟通到位，迁坟攻坚战并未出现群众大吵大闹，甚至引发群体性事件的情况。乐东县抽调县直单位干部等 49 人，组成 6 个沿海镇工作组进驻迁坟现场第一线，给村民发放殡葬改革宣传小册子，挨家挨户对村民宣讲政策，并把工作重点放在村里享有一定威望和影响的对象上。如莺歌海镇莺二社
15、区 71岁的符帝炳是乡间远近闻名的“风水先生”，在工作组耐心细致的说服下，他在全村第一个把祖坟搬到卧龙岭公墓园，村里人跟着他陆续搬迁了 150 座坟墓。（四）强化基础设施建设。破解历史难题需要改革的新思路。东方市、乐东县按照“疏堵结合”的思路，以公墓园建设为突破点，从严整治乱埋乱葬，牢牢牵住了殡葬改革的“牛鼻子”。乐东县在改革推行之前就加大了公墓建设投入。计划总投资 3.5 亿元的卧龙岭公墓园，一期开发 210 亩，建成 6000 多个墓穴。很多群众是到现场看了公墓，觉得墓区环境优美，才主动将自家祖坟迁入公墓的。东方市为解决公墓建设资金不足问题，大胆创新思路，一是主动邀开发商参与公墓园建设，建
16、成后优先搬迁其开发用地范围内的坟墓。二是在完善相关手续的基础上，部分公墓园项目标段采取 bt 模式，由企业投资建设，建好后迁坟腾地出让，政府取得土地出让金后，再根据审计价格回购公墓园，仅用 2000万元启动资金就办好了 2 亿元的殡葬改革民生大事。目前，东方市全市共建有两个市级生态公墓园、两个乡镇级公墓园及两个村级公墓园。其中马岭公墓园改造一期搬迁坟墓近 8000 座，签订搬迁协议 2000 多份，完成“三沿五区”可视范围内坟墓搬迁任务的 40%，超额完成省下达任务的 20%。在公墓园的选址上，东方市坚持既尊重大多数人的意愿，又符合城市总体规划，陵园尽可能选在依山傍水、环境优美但又不适合农业生产的地块。在公墓园的命名上集思广益，注意选取既好听又吉利的名字，以激发群众的搬迁欲。在陵园建设上细分为道路、生态景观、自动喷灌、园林绿化四大工程，并配建了十二生肖焚烧池、停车场、休憩亭、长廊等，营造了郁郁葱葱、宁静肃穆的氛围，群众可以根据自己意愿在全市公墓园范围内选择安葬地，不受居住辖区的限制，极大地提升了群众迁坟入
