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1、 第 1 页 共 4 页 光明日报/2011 年/3 月/25 日/第 011 版 理论经济学 应急管理理论与实践的经济学视角应急管理理论与实践的经济学视角 国家行政学院应急管理部 李洺 清华大学中国应急管理研究基地 薛澜 经济学虽缺乏对非连续性、非常态的、不确定性强的突发事件的研究，但应急管理实践本 身却蕴含着丰富的经济内容。 经济学在应急管理中的应用还是十分初步的，这也正为经济学在应急管理中发挥巨大潜力 提供了良好契机。 应急管理是一个跨学科的新兴研究领域，借用管理学、经济学、管理科学与工程等方法和 理论，正日益受到关注。 日本大地震及其次生的海啸，以及核事故、城市火灾等灾害，将自然和人类
2、系统的不确定性 及风险再次呈现在世人面前，并再次提醒我们，不管人类社会如何发展，经济社会怎样进步，都 不能放松对各种灾害事故的警惕，我们无时不刻都不能放松对全社会应急管理体系和能力的改 善，加强对应急管理的综合研究。 应急管理的基本内容 2003 年的非典之后，中国加强了应对各种突发公共事件的应急管理体系建设，尤其是在应急 管理预案，应急管理体制，应急管理机制，应急管理法制（一案三制）等方面取得了历史性的飞 越。应急管理研究作为一个跨学科的新兴研究领域，借用管理学、经济学、管理科学与工程等方 法和理论，受到各方的高度关注，成为一门“显学” 。经过多年发展，应急管理知识共同体在基 本概念、研究对
3、象分类、研究方法等方面形成了一些共识。这些共识包括应急管理、应急管理体 系、应急预案等基本概念；风险分析、风险评估、模拟演练等研究方法；突发事件类别划分；公 众动员、应急资源等管理机制。 首先，应急管理涉及的对象是各种不同的公共突发事件。主要指突然发生，造成或可能造成 重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏和对全国或一个地区的经济社会稳定、政治安 定构成重大威胁和损害、有重大社会影响的，涉及公共安全的紧急事件。我国把各类突发公共事 件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四类。应急管理就是政府和其它各种社会组织 为减小突发公共事件危害所开展的各种有组织的活动。我国应对突发事件的流程分
4、“预防准备、 监测预警、应急处置、恢复重建”四个主要阶段。 当然，不同国家、不同学科的应急管理研究者仍在一些基本问题上存在争议，显示出这个领 域新兴动态发展的一面，也反映了应急管理的理念差异。如，研究者就应急管理（Emergency Management） 、危机管理（Crisis Management） 、风险管理（Risk Management）等基本概念莫衷一 是。各国学者在研究对象和应对过程的分类方面也存在差异。比如，我国包括自然灾害、事故灾 难、公共卫生、社会安全四类，美国则是自然灾害、技术灾难、公共卫生三类。日本的应急管理 过程是“灾害预防、灾害应急和灾后建设”三阶段，我国分“预防
5、准备、监测预警、应急处置、 恢复重建”四个阶段，美国则分为“减缓（mitigation） 、准备（preparedness） 、响应（response） 和恢复（recovery） ” 。上述差异集中反映了“预防优先、关口前移”与“处置优先、重在救援” 两种应急管理理念的分歧。但总的来看，都是人们基于上述理念，通过风险评估后的经济成本、 收益考量，在“降低灾害的可能性、降低灾害的可能损失、防止损失扩大”之间不断作出优化选 择，这构成应急管理的基本内容。 应急管理中的经济内容 经济学理论体系的核心假设包括理性经济人、充分信息、完全竞争、连续性等。对这些假设 第 2 页 共 4 页 的放松，构成了
6、经济学逼近现实，并取得进步的基本逻辑。如斯蒂格利茨等人的信息不对称理论， 张伯伦、罗宾逊夫人等人的不完全竞争市场研究等。尽管如此，经济学仍缺乏对非连续性、非常 态的、不确定性强的突发事件的研究。但应急管理实践本身却蕴含着丰富的经济内容。历代中国 应对灾害的所谓“荒政” ，包括兴水利、重农耕、充储备等政策，以及赈济、调粟、养恤、安辑、 蠲缓、放贷等救助措施，都属经济政策范畴。世界史上的保险、股份公司等经济制度，甚至就是 应对风险、灾害、危机的产物。随着核技术、仿生、环境科学、大型工程等复杂、庞大的人工系 统的发展，人类社会系统的脆弱性不断增强，单纯自然灾害逐步让位给各种事故、自然灾害及其 次生、
7、衍生灾害的混合体。进入 21 世纪以来， “911”恐怖袭击、疯牛病、SARS、次贷危机、 甲流等重大危机此起彼伏，全球已进入风险社会。传统的灾难事故处理方式问题凸显，需要运用 综合性、复合型的经济手段，进行高效的资源配置。在这一背景下，经济学在应急管理研究中的 潜力开始凸显出来。 从上世纪 30 年代拉尔夫苏特提出“经济学帝国主义” （economic imperialism）一词开始， 经济学分析工具对其他领域的介入、融合一直在进行。前者如贝克尔、布坎南、威廉姆森等人分 别将经济学分析工具深入到诸如人类行为、公共选择、制度分析等领域；后者如赫维奇、奥斯特 罗姆等人分别将机制设计、经济治理理
8、论纳入经济学范畴。近年来，经济学分析工具与方法也不 断介入了应急管理研究，成为应急管理理论的一部分。 经济学在应急管理中的应用 1.经济学中的风险理论。最早进入应急管理研究领域的，当属风险理论。经济学领域中的风 险理论莫过于弗兰克奈特，他认为不可度量性的风险是利润的来源，风险、不确定性导致了企 业的产生。制度经济学者认为制度同样是不确定性与风险的产物。乌尔里希贝克、吉登斯等人 提出更全面的“风险社会”理论，构成应急管理的风险理论基础。他们认为，随着人类活动频率 增加、范围扩大、系统性增强，其决策和行动的影响力大增，风险结构从自然风险占主导演变成 人为风险占主导。近代以来，与市场有关的一系列制度
9、为风险行为提供了激励，各种公共制度则 为人类安全提供了保护。 2.机制设计理论。赫维茨、马斯金、迈尔森等人的经济机制设计理论的核心，是在自由选择、 自愿交换的分散化决策条件下，如何通过经济机制（法律、法规、政策、资源配置等规则）设计， 使参与者的个人利益和设计者所要达到的设计目标一致。由于应急管理的行动效率要求高、决策 资源与时间高度受限，使得应急管理机制构成应急体系的主要内容，机制设计也显得尤其重要。 应急管理主要包括监测预警、信息沟通、决策协调、分级响应、社会动员、资源配置、国际协调 等机制。通过对机制设计理论的应用，形成有效的激励，已成为应急管理研究的关键。 3.应急管理与资金融通。应急
10、管理是一项耗资巨大的系统工程，资金来源、资金运用形式复 杂。尤其是财政、保险与各类性质的基金等资金融通手段的综合运用，是应急管理经济活动的一 个重要内容。我国事故灾难中不计成本、不惜代价的资金运用方式，以及财政支出独撑危局的资 金来源渠道，使应急管理资金融通模式的可持续性面临考验。为此，要建立并完善商业保险、政 策性保险、巨灾保险、再保险等保险机制，使得按大数法则分布的风险，在不同人群、目标之间 实现分摊。同时，借鉴欧盟互助基金（EUSF）和德国的横向转移支付政策，建立财政风险准备 金、转移支付、税收优惠等政策机制。加强对企业、非政府组织、公众参与事故灾难捐助资金、 慈善资金的管理，提高资金监
11、管效率。 4.应急管理与应急产业。应急产业是与突发事件预警、预防、救援、处置活动相关产品和服 务的集合。包括各种救援飞机、消防设施、救援设备、自救装备、演练培训服务、避难场所建设 等。此次日本地震中普遍使用的家庭应急产品，就包括了应急食品、生活用品和自救工具三类。 但即便在发达国家，应急产品也常滞后于事故灾难需求，屡屡发生因设备、设施原因贻误战机， 甚至救援失败的现象。因此，需要通过制定产业政策，编制产业发展目录，制定各类产品的国家 标准，指导应急产业发展。通过完善产品使用与配备的强制要求，加强公益宣传与推广，开展应 第 3 页 共 4 页 急教育与培训，在全社会拓展应急产品和服务市场。当然，
12、也需要制定税收、投资、贸易等优惠 政策，鼓励应急产业的投资。 5.灾后重建与宏观经济政策。突发事件属于偶发性、非持续性、非系统性风险，大部分突发 事件很难进入主流经济学分析视野。但是，包括此次日本地震在内的一些特别重大的事故灾难的 发生及其灾后重建，对宏观经济的影响及其政策选择，已经成为经济分析的重点，并被纳入应急 管理研究。灾难爆发所产生的短期影响自不待言，但对灾后重建的经济效果却常常看法不一。灾 后重建具有宏观需求拉动作用，但这取决于该国的经济状况（如通胀还是通缩） 、刺激政策的实 施空间、相机抉择政策的实施方式等条件。因此，灾后重建需要具体分析，综合运用财政支出、 税收减免、公债发行等方
13、式，刺激经济增长和恢复，弥补灾害损失。 经济学在应急管理中的应用还是十分初步的，人类社会对于应急管理作为资源配置的重要活 动规律的认识还十分肤浅，这也正为经济学在应急管理中发挥巨大潜力提供了良好契机。未来， 需要经济学领域的学者与应急管理领域的学者共同努力，为降低突发灾难带来的生命财产损失， 尽快恢复灾区人民的正常生活，振兴灾区经济作出贡献。 名词解释 应急管理：指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善 后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进 社会和谐健康发展的有关活动。 突发事件：指突然发生，造成或者可能造成严重社会危
14、害，需要采取应急处置措施予以应 对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素， 自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。 一案三制：我国的应急管理体系是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制” ，即突发 公共事件应急预案，应急机制、体制和法制。 相关文献 风险社会 ：德国社会学家乌尔里希贝克(Ulrich Beck)在 1986 年出版的风险社会 一书中,首次提出了“风险社会”(risk society)概念。20 多年来,这一理论在社会理论界、政策研究 界和公众中的影响与日俱增，并成为应急管理的风险理论基础。 危机管理 ：美国危机管理专家罗伯特希斯（Robert Heath）在危机管理一书中率 先提出危机管理 4R 模式， 即缩减 （Reduction） 、 预备 （Readiness） 、 反应 （Response） 、 恢复 （Recovery） 四个阶段，构成目前很多国家应急管理的基本流程。 危机管理：转型期中国面临的挑战 ：薛澜、张强、钟开斌等人将危机管理理论较早引 进国内，比较系统地反映了美国“911”事件后全球危机形态的变迁，并结合转型期我国危机 根源及特征，勾勒了现代危机管理体系的基本框架，提供了非常规决策治理的整体战略设计和制 度安排。 第 4 页 共 4 页
