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1、农村税费问题的制度性检讨被称为新中国成立以来继土地改革、实行家庭联产承包经营之后的第三次农村革命农村税费改革塑，在部分地区经过几年的试点后，开始在辞包括我们河南的十五个省正式实施。这次蛎改革的主要内容，一般都概括为“三取消烃、两调整、一改革”。“三取消”是：取脓消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民罔征收的行政事业性收费和政府性基金、集杼资等；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”是：调整现账行农业税政策和调整农业特产税政策。农颊业税计税土地面积以第二轮承包用于农业昴生产的土地面积为依据确定；农业税常年禅产量以年前年粮食作物的平均芋产量核定；农业税税率为。调整农业特产税政策。对
2、在农业税计税土地上生产捕的农业特产品，原则上只征农业税，不再洪征收农业特产税。农业特产品相对集中的炙县，需要征收农业特产税的，经省农村税逦费改革领导小组批准可以征收农业特产税湓，但不得再征收农业税。在非农业税计税淹土地上生产的农业特产品，继续征收农业窬特产税。“一改革”是：改革现行村提留雒征收使用办法。村干部报酬、五保户供养踬费和村委会办公经费，除原由集体经营收驷入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村楱提留开支的，采用农业税附加方式统一收燔取。农业税附加比例为农业税正税的钜。税费改革目标，按照中央的要求，应煽该是“减轻，规范，稳定”。“减轻”即恼通过改革要切实减轻农民的实际负担；“鹪规范”即要加
3、快形成农村规范的税费政策和征收办法；“稳定”即新的农村税费政讨策、征收办法及农民的实际负担水平要保持稳定。从文件上看，我们从内心为广大嫉农民高兴，为党中央、国务院的改革决心觅而感到欢欣鼓舞。改革的进展如何？改革的成效如何？农村居民是什么样的态度与窬反应？乡镇干部和农村干部的反应又如何泠？我们很迫切地想了解真实情况。舆论宣猸传上说，通过这一改革，使当前困扰农村谀工作的乱收费、乱集资、乱摊派问题，农民负担过重问题以及农村税费不规范的问题从根本上得到解决。果真如何呢？我们在2002年六月份着手搞了一次“农原村税费改革的情况调查”。本次调查的范蝽围是三门峡市属各县，采用抽样调查法，由调查者直接与被调查
4、对象当面访谈。然而，调查结果并没有让我们感到轻松。我氡们在为农村税费改革取得的局部成效感到墅由衷地高兴的同时，也为改革的复杂性和傩艰巨性感到担忧，更为解决农村税费问题所缺乏的制度性保障而感到揪心。一、农村税费问题的历史由来在革命战争年柁代里，中国农民就以其勤劳淳朴厚道的品迭德，支持帮助中国共产党和中国革命。尤谕其是老区的父老乡亲们，不但把自己少得豫可怜的口粮节约下来送给自己的队伍，而榍且还把数千万农民子弟的生命奉献给革命。虽然那时候还不存在象今天严重的税费问题，但是在解放区所发生的一些苗头，如在“革命需要”的借口下，任何人都可以随意地向群众征用粮食物品、打白条、刮共产风等，后来都成为产生农村税
5、费问题的主要原因之一。建国初的土地改革笔，把少部分人拥有的大量私有土地和部分廉村社拥有的公有土地全部按人平均分配，氕这实际上是一次平均式的土地私有化，一宏亿多农民家庭成为土地所有者。这次改革聆极大地调动了农民的生产积极性，也是适应当时农业生产力的发展要求，确实也促藤进了建国初的农业发展和人口繁荣。然而鞴这次改革却使国家的发展和稳定要求与农篓民的利益冲突起来。在建国初，我们几乎泣没有什么工业基础和其他财政收入，也没纫有多少城市管理经验。虽然拥有号称地大缄物博的大陆，但并没有多少资源开发与使用的经验。在当时敌对势力还很猖獗、并镯且部分敌特破坏分子隐匿于城市之中的情蜀况下，稳定城市尤其显得重要。如何
6、稳定堤城市呢？最简单的办法是保证城市的日常览生活必需品的供应。那么供应何来？粮油竹肉菜全由土地而来。当时的决策者就想到曾了使用起来驾轻就熟并且在土地革命战争单、抗日战争和解放战争中多次使用过的法钚宝土地资源。然而土改后的农民在交瑷足了公粮以后，并不愿意把自己的劳动果圻实无偿地奉献给别人。这使得决策者们难邗以忍受：一是农民的“自私自利、鼠目寸旬光”，不能理解革命的远大前程和光明未来；二是国家的发展、建设的需要确实还养离不开土地资源的资本积累。于是政府出宇台了粮食统购统销政策，同时出台了一系泽列土地公有化政策。先是初级社，接着是绺高级社，再后来就是人民公社，彻底的土叉地公有化、国有化。在这个过程中
7、，逐渐粕形成了城乡分割的二元社会体制。在这种扁制度下，农民除了维持基本生活所需之外钗，农副产品剩余全部被政府拿走了。造成瓒农业生产水平长期徘徊不前，农村居民生活状况长期贫困。农业生产的积极性被销呈蚀殆尽。其直接后果就是城乡居民的日常麂生活必需品日益匮乏。然而，在这种体制下，农村税费问题并没有成为一个突出问题。这又是为什么呢？原来，在人民公社剂，农业生产资料和农民劳动所得为集体所汔有，农民并不直接承担社会负担。这种体养制下的“一大二公，三平四调”所产生的牟问题是农业产业与其他产业之间的发展不胙平衡，农业产业的长期落后、以及广大农颚民普遍的生活水平与质量下降。这种平调钵还没有引发农民与政府之间的直
8、接矛盾。二十世纪七十年代末的“拨乱反正”，吆农村政策的回归，六万多个人民公社被解甬体并转换为九万多个乡镇政府，以及以“肽两权分离，双层经营”为核心的家庭联产峡承包经营制的推行，使农民再次享有土地蔚的使用权和收益权，并使大约二点五亿户汞农民家庭成为纳税主体和结算单位。数亿跏农民在“上缴国家的，留足集体的，剩下际全是自己的”口号激励下，农业生产的积极性再一次被调动起来，短短的几年时间揍内，广大农民就基本解决了温饱问题，初迂步摆脱了贫困。尤其是1982-1984年的连年大丰收，到了1985年还出弱现了“卖粮难”问题。然而，在农业问题摘有所好转的情况下，另外一些农村问题开神始形成：农村道路的修建与维护
9、，农田水锫利设施的修建与维护，农村教育等公共产品却无人问津；封建迷信死灰复燃，非法圃宗教活动大肆猖獗。在这种情况下，中央开始与庞大的基层政府“分权让利”、“诋分灶吃饭”，让基层政府承担起“发展地苊方经济，维护地方稳定”的责任。同时，凛也赋予各级政府中各个职能部门如粮食、农机、工商管理、物价、公安、税务、教峨育、电力、医药、计划生育、烟草、司法等在本部门、本行业内一定的“责、权、绚利”。至此，各级政府之间和各个职能权府利部门之间形成了非常明确的利益关系，纡也使各级政府和各个职能权利部门形成了腼以自我为中心的利益主体，为农村税费问愀题的爆发埋下了伏笔。最初，各个利益主辨体还在传统道德观念的约束下，
10、在为农民践办好事、办实事的同时“缩手缩脚”地为惨自己谋求一点利益；后来，在中央的“分陀税制”和“中央出政策单位出措施”的解决工资增长机制等的鼓惑下，在部门利益炽的驱使下，“那些拥有国家权力又分兵把伴守农村经济发展各个领域的部门，也都成慨为既垄断权力又追求利益的行为主体。”葺。到此，农村税费问题和农民负担问题一琐发而不可收拾。个别严重的地方，一只只伸向农民的黑手，巧立名目，翻新花样地椠向农民索要，什么三提五统费，教育附加鲴费，农村卫生事业发展费，农村文化、体氏育、广电事业发展费，军烈属优抚费，“埽五保户”供养和特困户补助费，民兵训练酩、征兵及国防教育经费，计划生育统筹费，乡村道路建设费，农田水利
11、建设和开发骜性农业经费，村组干部报酬和公务费，公薯益金和征收经费，合同签证费，防疫费，蜢果农服务费，水费，农村电话费，两工折少价，人工降雨费，灭鼠药费，农民住院医馑疗保险费，治安费，此外还有各种各样的集资、摊派、捐献，等等，名目繁多，数不胜数。尽管中共中央、国务院在1985年就发出关于制止向农民乱派款、乱柳收费的通知，要求各地切实减轻农民负洫担，严加控制“集资”、“赞助”、“捐椠献”活动，更不准摊派指标。年尤月，国务院又发布农民承担费用和碘劳务管理条例，明确规定了农民承担费赀用和劳务的限额比例，村提留、乡统筹不迩得超过上年人均收入的。整个年沆代，党中央、国务院几乎每年都就减轻农醢民负担问题提出
12、要求，各种监管措施也越搬来越严格。1998年中国共产党十五届霍三中全会决定又强调“减轻农民负担疴要标本兼治”、“逐步改革税费制度，加饥强农民承担费用和劳务的立法”；200汛1年国办又一次发出通知，进一步重申了癀中央减轻农民负担的各项政策，要求深入纣开展农民负担专项检查，认真落实减轻农民负担责任制。但农民负担重问题仍然是苌影响农村经济健康运行和农村稳定的一个蔺顽症，一些地方因此出现农民上访，甚至脔酿出恶性事件。“三农”问题进入了两难崴境地：一方面大多数农民确实不堪重负，饬种地除了成本之外,再上缴各种税费后，镌所剩无几，一年忙到头几乎白干；而另一吮方面乡镇财政又困难重重，为了维持正常彦运转，只有向
13、农民大量索要，甚至不惜动讹用武力强行征收。二、制度性缺陷造成税捎费混乱、农民负担加重在农民承担的各猞种各样税费中，有些比较合理的，大部分瀚是不合理的。这里之所以用合理不合理的婴说法，而不用合法不合法的说法，是因为就什么是合法，什么是不合法在目前很难界卓定。如果说某些项目是合法的，请问是依盎据那部法律、哪个部门制定的法律？如果说经过各级政府权力部门下发的红头文件认可的收费项目是合法的，那么农民负担凶的所有费用中有哪项又是不合法的？有人目说，凡是中央文件确定的项目应该是合法聂的。这很难让人苟同，但是在现实中大多数人还认可这种说法。于理难通。可以代表中央的，有党中央、国务院、全国人大阋、全国政协、中
14、央政府各部门、全国总工会、共青团中央、全国妇联、最高法院、蛩最高检察院等等，我们应该听哪一个？事蝶实上，我们在相信他们的权威性的同时，衍还应该看到，任何一个组织与团体除了他骨们在执行公务时所代表的利益之外，他们耷本身也是一个独立的利益主体，也有一个浚在制作文件、下发文件时如何处理利益关剧系的问题。同样，地方各级政府在贯彻执疃行上级指示、指令的时候，也有自己的利墩益关系需要考虑。事实上，从前文就可以囟看到，在处理中央与地方的关系上，“分镧权让利”、“分灶吃饭”，让基层政府承磺担起“发展地方经济，维护地方稳定”的全责任，以及在计划生育、社会治安、抗旱衬防洪等等各种社会事务上的“行政首长负似责制”，
15、已经赋予地方政府绝对的决策权株、独断权，使之成为独立的利益主体。地朴方政府和条块职能部门以独立的利益主体罩参与市场竞争，导致地方分割和条块分割寡，形成地域性和行业性的垄断势力和组织，使统一的市场变成被条条块块所分割的封闭市场。这些组织在自己的“一亩三分癃地”里无不称王称霸，随意地制定文件，釜制定政策，制定措施，动用人力、物力，肢向我国目前最为弱势的群体农民索要。不可否认，在现行的向农民征收的各婷种税费中，有一部分是有法律依据的。秽但是通过对这些法律文件分类分析后，不甬难发现，大部分法律文件的制定者，既是肽活动规则的制定者，又是活动的参与者，鞲还是活动的仲裁者，各种税费的最终使用阶者。这种体制能
16、保证税费征收的合理性吗策？能保证税费使用的规范性吗？能保证税费使用的效率性吗？税者，国之大器。瓴它关系着国民收入的分配取向和国家的公擢平与效率。它不能轻易地授之与“人”，否则，将会受制于“人”。尤其对现代国矍家来说，一个税种的确定，税收的范围，锡税源的大小，税率的高低，税收的总额，笪税收的使用效果，以及如何征收等等，都猖应该由建立在广泛民意基础上的立法机关确定与监督。经过立法机关多数讨论通过馁后的税种、税率、税收范围等，才交给行政机关去实施、执行。执行情况如何，执疠行中遇到哪些问题等，立法机关要定期举熬行专门听政会，由行政机关首长向立法机詈关汇报，并接受立法者的质询与质证。一隍个税种的征收，应该保持相对的稳定。执礤行一段时间后，可能需要做一些调整。但呆是，税种的变换，税率的调整，税收范围蔡的改变等，都应该经立法机关辩论之后，彤多数立法者通过后才能调整。立法机关也要接受全体纳税人和选民的
