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1、论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立-环境生态论文论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立 文邱倩 江河 摘要 文章对重点生态功能区产业准入负而清单制度的内涵做了深入分析，并阐述了建立重点生态功能区产业准入负面清单制度的必要性和重要性。在此基础上，提出了建立重点生态功能区产业准入负而清单制度的五项原则，以及科学把脉区域生态资源环境、着力开展产业准入指标体系建设、着力加强制度配套支持体系建设、着力推进负面清单动态管理工作等主要内容。 关键词 重点生态功能区；产业准入；负面清单制度；国土空间开发格局；生态红线 2015年4月25日，中共中央、国务院印发关于加快推进生态文明建设的意见，明确把
2、“不同主体功能区产业项目差别化市场准入政策”作为优化国土空间开发格局的重要举措。中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要进一步提出改善生态环境要“加快建设主体功能区”“健全主体功能区配套政策体系”，在“重点生态功能区实行产业准入负面清单”，科学布局、优化发展，为创新区域环境管理提供了明确的路径选择。这是环保工作又一次重大制度创新和实践深化，具有重大的现实意义和深远的历史意义。重点生态功能区产业准入负面清单制度的内涵与特征 重点生态功能区是承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域生态安全，以保护并着力提高生态产品供给能力为首要目标的区域。
3、在全国主体功能区划中，重点生态功能区明确被划定为限制开发区域，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，严格管控产业准人和布局。然而，严格准人、限制开发更多的还是原则性的规定，缺乏科学的、具体的、明确的制度性手段，容易造成政府管理部门在实际工作中没有有效抓手、良好的生态治理理念无从落地的局面。为此，要实现重点生态功能区的治理，还需要进一步从顶层设计向下延展，开发新模式、探索新途径。 重点生态功能区产业准入负面清单制度的内涵 负面清单制度是一种准人管理制度，通常应用于企业投资领域（尤其是外商投资领域）。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单之外则充
4、分开放。美国、印度尼西亚等国家，都有国家立法层面的企业投资负面清单，用来约束企业投资行为。2013年，我国上海自贸区设立，首次采用负面清单模式作为外商投资管理措施，并形成一种“非禁即入”的负面清单管理模式，在全国逐步推广。 重点生态功能区产业准人负面清单制度是从企业投资管理中汲取有益经验，将负面清单管理模式引入区域环境治理当中的产物。具体来说是以不同重点生态功能区的资源环境承载能力为基础，以尊重自然、顺应自然为准则，以增强生态产品供给能力和可持续发展能力为目标，坚持适度开发、集约开发、协调开发的空间利用方针，以列表形式明确规定禁止准人和限制准入的产业名录，并依照清单对区域产业进行规划管理，防止
5、各种不合理的开发建设活动导致生态功能发生退化，推进区域空间合理有序利用的战略机制。 重点生态功能区产业准入负面清单制度的核心问题是处理好区域经济发展和环境保护关系问题。重点生态功能区是限制开发区域，但限制开发并不是限制发展。重点生态功能区既要实现生态目标这一首要任务，也要满足当地人民群众对经济发展的诉求。重点生态功能区产业准入负面清单制度是规划、指导区域产业结构和产业布局的具体安排，是引导、调控资源配置和产业发展的重要依据和手段，是资源环境承载力约束下区域发展的路径指南，清单明令禁止的产业不允许进入重点生态功能区，清单做出限制规定的产业在符合条件的基础上审批进入，已经存在的属于清单列举范围的产
6、业有序转移或淘汰，以严格的、科学化的、精细化的准入管理把握区域发展大局。 重点生态功能区产业准入负面清单制度的基本要求是科学把握区域生态运转和发展规律。一是借鉴国内外先进经验，严格把关项目准入，严格管制开发活动，控制开发范围、开发强度，实现由无序开发向点状开发、适度开发、集约开发转变。二是立足国土空问开发利用格局，深入分析区域自然环境属性和产业发展特性，通过资源、环境和产业的匹配，构建环境友好型产业结构，将有限的环境容量配置给最适宜发展的产业。概括地说，就是把握好“三个适应”：区域资源开发利用与资源存储量相适应，区域污染物排放和环境容量相适应，区域生态空间开发管制程度与生态环境保护修复程度同相
7、适应。 重点生态功能区产业准入负面清单制度的特征 一是针对性。产业准人负面清单根据不同重点生态功能区的功能定位、生态状况分别制定，破除过去无差别统一管理的桎梏，每份清单都带有区域独特的烙印，是量身定制而非批量复制。 二是可操作性。产业准人负面清单的制度使“严格准人、限制开发”的重点生态功能区管理原则具体化，摆脱过去空有引领方向的口号，没有可循前进道路的管理尴尬，是促进政策落地，推进理论与实践对接，实现精细化、规范化管理的有效载体。 三是协调性。产业准入负面清单制度协调区域经济发展与环境保护，是用制度确保重点生态功能区生态保护功能的实现，同时增进重点生态功能区经济社会发展活力，推动形成科学统筹、
8、发展规范、运转有效的重点生态功能区治理体系。 四是延展性。产业准入负面清单是一个开放的系统，通过定期更新修订跟进区域经济社会发展的脚步，跟进区域资源环境变化的步调，跟进科技进步产业升级的速度，清单条目在可接受风险水平的基础上及时增加、减少和修改，确保区域空间的有效开发，确保区域生态产品供给能力的稳步提升。 推进重点生态功能区产业准入负面清单制度的重要性和必要性 是加快重点生态功能区治理，探索环境管理新机制的重要举措 重点生态功能区治理是优化国土空间开发格局，建设美丽中国的重要环节，对生态文明建设具有基础性推动作用。重点生态功能区治理的关键在于环境保护，环境保护主要通过预防和恢复两条路径予以实现
9、，过去的环境治理以事后处置为主，缺乏事前预防的、主动的、前置的规划，造成了环境治理高投入、低产出的局面。依循“预防为主、防治结合”理念，通过产业准入管制将治理向前端推进，考虑从源头上解决问题，有利于变被动管理为主动管理，转结果导向为预防导向，提高环境保护的效率、效能和效益。与此同时，重点生态功能区治理也需要寻求制度的支持。为此，习近平总书记提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，将创新摆在发展最突出的位置。创新是引领环境保护工作的第一动力，要想实现经济发展与生态保护的平衡与双赢，需要思想创新。重点生态功能区产业准入负面清单制度就是思想创新指导下的制度创新。坚持推进重点生态功能区产业准人负面
10、清单制度，有利于深化创新发展理念、制度管理理念，不断推进重点生态功能区环境管理工作，提高生态产品供给能力、生态安全保障能力，稳步推进生态文明建设。 是提高重点生态功能区空间生产能力的现实需要 要想实现经济发展长期可持续发展，必须转变过去的经济发展方式，努力走绿色循环低碳发展道路。产业准人负面清单制度从顶层进行设计，从源头把关，推动区域产业结构调整，优化区域产业布局，控制资源开发强度，提高资源利用效率，从而推动区域发展方式转变，发展道路优化。通过发展与重点生态功能区资源环境相适应的产业，明确区域产业结构，锁定区域经济增长点；通过限制和禁止与区域主体功能不相符合的产业，促进产业转移，以区带面，优化
11、全国范围内产业空间布局；通过设定产业准入和评估指标，实现产业优胜劣汰，推动产业优化和技术升级；通过控制产业开发区域和开发强度，规范开发行为，引导市场主体推进区域主体功能建设，最终确保区域生态安全保障职责的实现。从长远来看，重点生态功能区产业绿色化，不仅不会成为经济增长的负担，反而将成为促进区域乃至国家发展的重要引擎。 是提高区域生态产品供给能力，不断满足人民群众日益增长的生态产品需求的内在要求 随着社会经济的发展，生态产品供需矛盾日渐突出，一方面，资源消耗、环境污染，生态产品供给能力下降；另一方面，人口增加，物质文化生活改善带动需求层次提高，人们对生态产品数量和质量的需求越来越迫切。生态产品的
12、“供需矛盾”，成为制约我国民生建设的“短板”。因此，必须提高生态产品的供给能力。重点生态功能区是我国生态产品的重要供给母体，对重点生态功能区的保护和建设有利于从总体上改善国家生态产品的供给能力。产业准入负面清单制度的管理对象是产业，最终目的却是环境保护，通过对开发活动进行制约和限制，防止对区域生态环境造成损害，严守生态红线，总量上限，遏制生态产品供给能力的衰退，扩大绿色生态空间，逐步提高生态产品的供给数量、质量和效率。坚持推进重点生态功能区产业准入负面清单制度，推进重点生态功能区总体规划，统筹谋划，有效满足人民群众对优质生态产品的需求，维护人民群众环境权益，是以人为本、回应性政府和责任政府建设
13、的具体体现。 是提升空间治理能力，维护国土空间安全的有效保障 生态安全是国土空间安全的重要组成部分，生态环境良好则国土空间健康。空间也是生产资料。在和平与发展的时代背景下，国家区域之间的竞争更多的是发展空间的争夺，内部发展空间的安全稳定与否不但影响国内发展，还严重影响外部（国际）发展空间。近年来，我国环境问题的突出和恶化引起了国内外社会的高度关注，尤其是华北、华东和华中地区多次出现大规模持续雾霾天气，严重影响国家发展形象。这些问题不解决，国内发展难以良性持续，在国际上也会遭受挤压，影响外部发展空间。重点生态功能区是国土生态空间的关键组成部分，提升其空间治理能力，对环境保护具有根本性、全局性的推
14、动作用。重点生态功能区产业准入负面清单制度，以空间视角整合数量和要素视角，以区域整体治理代替点源式个体治理，综合生态红线、总量上限，对重点生态功能区内部产业进行合理规划、科学布局，是从源头改善生态环境、保障生态安全的有效措施。 建立重点生态功能区产业准入负面清单制度的基本原则和重点内容 重点生态功能区产业准入负面清单制度建设是一项整合性的环境管理创新工作，是综合环境、经济、人口等多种因素，以环境影响要素为指标对产业活动作出的规范性说明，在实践工作中，不能将其视为独立的、单一的环境管理手段，而要从空间治理的高度把它作为促进重点生态功能区发展建设，改善生态环境的重点工作来抓。 基本原则 一是坚持把
15、尊重自然、顺应自然、保护自然作为本质要求，产业结构、生产力布局、重大项目建设要充分考虑区域资源特色和环境综合承载能力，以尽可能减少对生态自然系统的干扰，确保生态系统稳定与完整。 二是实行严格的产业准人环境标准，严把项目关，在不损害生态系统功能的前提下，适度发展旅游、农林牧产品生产加工、观光休闲农业等产业，积极发展服务业，根据区域情况，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。 三是严格控制开发范围，开发资源、发展适宜产业要控制在尽可能小的空间范围内，做到天然草地、林地、水库水面、河流水面、湖泊水面等绿色生态空间面积不减少，以更多空间用于维系生态系统的良性循环。 四是严格控制开发强度，面上保护、点状开发，禁止成片蔓延式扩张，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区面积，已有工业开发区要逐步改造成低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型工业（园）区。 五是坚持以人为本，持续提高区域生态产品供给能力，不断满足人民群众日益增长的生态产品需求，为人民创造安全健康的生态环境。 重点内容 推进重点生态功能区产业准入负面清单制度涉及清单制定、执行和发展等一系列环节，需要把健全法制、强化责任、完善政策、加强监管相结合，把政府推动、市场引导、公众参与相结合，形成制度激励、约束和推进机制，重点要抓好
