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1、电视研究 72 G L O B A L S C O P E 环球新 视野 2009年第1期(总第230期) 国外儿童电视广告监管要素分析 长安大学人文学院 杨 靖 儿童电视广告的监管问题,一直受到各国传媒 学界、广告业界和教育界的关注。欧美国家的儿童 电视广告监管起步早,体系相对成熟。探讨欧美各 国在儿童广告监管所做的工作,对我们具有较高的 参考价值和借鉴意义。 一、明确的监管机构 儿童电视广告监管面临的第一个问题就是:谁 来管?英美两国的儿童电视广告监管机构是非常明 确的。在美国,管理广告的政府机构是联邦贸易委 员会、联邦通讯委员会,以及食品和药品管理局。 联邦贸易委员会(FTC)是美国最权
2、威、最核心的广 告管理部门,儿童广告是其重点关注的领域,所依 据的是儿童电视广告准则和儿童电视法。 FTC的主要任务就是根据消费者的投诉,对不当广 告进行调查和起诉。一旦FTC判定某广告为不当广 告,就可以要求广告商马上停播,并责令其发布更 正广告。如果广告商继续播出,则对其进行播出一 次罚款一万美元的处罚。对于更正广告,要求更正 广告刊登的时间至少为一年,且更正广告的制作成 本不能低于原广告的四分之一。同时,FTC可以向 联邦地方法院起诉,法院有权冻结广告商的全部资 产,以备将来对消费者进行赔偿。如果判决成立, 广告商将面临巨额的经济赔偿甚至入狱的处罚。 英国的儿童电视管理机构主要是独立电视
3、委员会 (ITC),依据独立电视委员会广告业行为标准准 则 (以下简称准则 )第41条“电视广告与儿 童” ,对儿童电视广告进行严格管理。 我国目前的广告监管是以政府监管为主,行业 自律为辅;以部门职能分工为基础,有关部门各司 其职、各负其责、齐抓共管的政府主导型的监管体 制。国家工商行政管理局广告监督管理司负责监管 广告,但广告监督管理司下设的两个处广告管 理处和广告监督处,对儿童电视广告的监管责任划 分并不是很明确,对儿童电视广告管理也缺乏可以 遵循的准则。 二、清晰度高、操作性强的准则 英国的儿童电视广告监管是国际公认的一流水 准,其中准则第41条“电视广告与儿童”的有 电视研究 73
4、电 视 研 究 T V R E S E A R C H E G L O B A L S C O P 环 球 新 视 野 关规定起到了至关重要的保障作用,其清晰与细 致程度,让人叹服。如第9款“播发广告的时间限 制”的第二项规定:(1) 除非经过独立电视委员会 批准,下列广告只能在晚9点后播出:凡含有儿童 使用的任何药品、维生素或者其他关于儿童营养补 充品的广告;(2) 不得出现儿童自己管理药品、营 养品和其他营养补充品的画面。这两项已经很细化 了,但准则还对其进行更为细致明确的补充说 明:“药品”指带有生产许可证号的产品, “营养补 充品”为经过提炼的高纯度的或浓缩的、销售方式 类似于药品的商
5、品,例如维生素、矿泉水、氨基酸 等。 1.儿童电视广告准则的清晰度 清晰的儿童电视广告准则对什么是儿童,什么 是儿童电视广告一定要有明确的界定。 一是儿童的界定。何为儿童电视广告中的“儿 童” , 这和民法中对儿童的界定是有区别的,这种 界定更为严密。加拿大的广播电视儿童广告准 则中明确限定为“12岁以下的所有孩子” 。英国 的准则第41条“电视广告与儿童”明确限定: “除非另作说明,本准则所指的儿童年龄为15 岁及15岁以下 ” 。 二是儿童电视广告的界定。加拿大的广播电 视儿童广告准则中明确界定: “儿童广告意指在 儿童节目中插播或紧挨着儿童节目播发的任何有偿 商业信息,包括由广播电视机构
6、决定在其他任何 节目中或节目前后播放的面向儿童的任何商业信 息”。英国的准则第41条对儿童电视广告的界 定:“对于那些可能会被大量儿童看到的电视广告 和有儿童模特的电视广告。 ” 儿童和儿童电视广告的清晰界定是准则执行的 基础。我国对儿童广告的界定依据是1994年1月国 家工商行政管理总局颁布的广告审查标准第 三十七条:“儿童广告,是指儿童使用的产品或有 儿童参加演示内容的广告。”这个界定存在三个缺 陷。 (1)儿童的年龄没有清晰界定。在实践操作 中,有按18岁执行的,也有按14岁把握的,靠的全 部是相关人员的直觉判断,缺乏法规依据。 (2) 儿童广告投放范围需要重新认定。除了传 统媒介,现在
7、涌现出的许多新媒介属于监管盲点, 如楼宇广告、电梯广告、手机电视、车载媒体等都 成为儿童接触广告信息的重要渠道。还有一些筹款 活动和赞助活动中有儿童参与的,即常说的PR, 是否在儿童广告的范围内,目前都很难给出准确的 答案。 (3) 儿童普遍收看电视时段的广告如何界定。 儿童普遍收看电视的时段,如18: 3019: 00,这 个时段播放的没有面对儿童受众,也没有儿童参 与的广告算不算儿童广告?按广告审查标准不 算,但这一儿童集中收看时段的广告对儿童的影响 非常大。 2.儿童电视广告准则的操作性 儿童电视广告的准则和一般电视广告准则不 同,它的保护对象是一个特殊群体。儿童正处于心 理和生理的发展
8、、完善期,对于周遭事物缺乏足够 的识别与分辨能力。一个操作性强的儿童电视广告 准则,必须从儿童的身心特点出发,核心原则就是 不能超越儿童的理解力与判断力。 英国的准则 “玩具与游戏”款项规定:电 视广告中商品的真实大小必须易于为儿童所判断, 能用一常见物品作为参照,使儿童能够对商品规格 做出准确判断。电视广告不得使儿童对玩具发出的 声音产生错觉如不得让玩具赛车发出与真赛车 相同的轰鸣声。展示的组装玩具成果必须是普通 儿童容易做到的,并且对于这些玩具组装的容易程 度不得言过其实。价格昂贵的玩具的电视广告必须 明确地标出它们的价格。如果广告所宣传的玩具的 部件、附件或者电池等,是需要另外付款才能得
9、到 的,则这一点必须清楚地予以说明。不得使用诸如 “仅仅” 、 “只有”等字眼,让儿童误以为该商品或 服务价格低廉。 加拿大的广播电视儿童广告准则规定不 得利用为儿童所熟悉的、儿童节目所特有的木 偶、人物和角色(包括卡通明星)或通过其特有的 声音称赞、推销产品,以及以某产品作为奖励或 服务。即使偶尔在商业信息中出现,也不得安排 他们赞美或亲自推销宣传物(例如,在开始播放商 业信息之前对该信息作简短介绍时,用广受欢迎 的电影或动画片片断烘托、渲染气氛或作主题背 景)。这些木偶、人物、角色,不得以任何方式使 用、消费、提及或称赞该广告所推销的产品。 我国目前在这方面还没有相应的管理措施,儿童 喜欢
10、的卡通形象在广告中推销产品的现象比较常 见,儿童因为喜欢这些卡通形象,而对卡通形象 推销的产品趋之若鹜。 我国现行的广告类法律、法规、部门规章共 计300余部,但涉及儿童或未成年人的只有寥寥十 余条。 中华人民共和国广告法只在第二章第八 条规定发:广告不得损害未成年人的身心健康。 广告基本准则第五条规定:广告不得损害未 成年人和残疾人的身心健康。 广告活动道德规 范第十三条规定:广告经营者在广告创意中使 用妇女和儿童形象应当正确恰当,有利于树立健 电视研究 74 G L O B A L S C O P E 环球新 视野 2009年第1期(总第230期) 康文明的女性形象,有利于维护未成年人的身
11、心 健康和培养儿童良好的思想品德。 广告审查标 准第三十九条规定:对一些危险用品、成人化 妆品等产品,儿童不得参与演示。 电视广告播放 之审查第二条第三款规定:儿童节目应避免播 出不适宜儿童之广告。而广告管理条例(1987 年10月26日国务院发布)、 广告管理条例施行细 则(1988年1月9日国家工商行政管理局颁布)、 互联网文化管理暂行规定(2003)针对儿童广 告的规定均为空白。 我国目前还没有一部专门的“儿童广告法 规” 。从以上法律、法规、规章条款可以看出,涉 及儿童广告的内容要么缺失,要么空泛,缺乏具体 可操作性,远远滞后于现在儿童广告的发展。无 法可依是儿童电视广告监管最为重要的
12、问题。 三、有效力的广告自律组织 儿童电视广告自律组织没有法令或强制执行的 权力,但是它非常具有效力,可以广泛利用社会舆 论,实施“软”制裁,因此成为儿童电视广告监管 体系中的第三个要素。 美国有关的自律组织是CARU(儿童广告审查 机构) ,成立于1974年,是设在良好商业局(CBBB) 中的一个部门,执行依据是儿童广告自律指导方 针 ,广告主如果不配合,审查小组便将案子提交 给具有强制约束权力的机关,如FTC或通讯委员 会。同时, “国家广告处”报道案例摘要,典型案 例由报界发表,公之于众。CARU在儿童电视广告 监管中起到了非常重要的作用, 儿童广告自律指 导方针也成为广告主遵循与把握的
13、标杆。针对美 国儿童肥胖问题日益严重的情况,CARU于2006 年发起一个审查建议,CARU主管Stevev Cole说: “在公众针对儿童肥胖和广告行为的关系发起舆论 攻势的时候,C A R U义不容辞地准备扮演一个领 导者的角色。 ”这个审查建议对垃圾食品广告起到 了很大的监控作用。 加拿大儿童电视广告自律组织是加拿大广告基 金会,该基金会经费由广告主、传播媒介和广告公 司三方提供,下设4个工作机构。基金会在全国各 地还设有6个地方理事会,由工业界和公众自愿组 成,有时借助官方的帮助,重点负责监督以12岁以 下儿童为对象的广告和妇女卫生用品电视广告。广 告主不服从理事会裁决的情况很少。对儿
14、童广告和 妇女用品广告,由理事会审查委员会负责,审查委 员会由广告人、传播媒介、广告公司和公众组成, 通过审查的广告被编成号码,准予登(播)出,号码 有效期为一年。 四、具有深远影响力的非政府儿童保护 组织 国外各种各样的非政府儿童保护组织在儿童广 告监管方面的作用也不容忽视。 美国的情况很有代表性,正是在儿童电视行动 委员会(ATC)的强烈请求下,FTC自1977年开始限 制儿童电视广告。ATC呼吁FTC特别关注那些鼓 励儿童消费加糖的麦片和小食品的电视广告。最 终,FTC禁止了针对年幼儿童的加糖麦片的电视 广告,也禁止了针对稍大儿童所做的加糖食品的广 告。ATC还向FTC提出:霍德森药品公
15、司使用儿 童心目中的英雄形象蜘蛛人来做针对儿童的维 他命广告。FTC追踪了这件事,最终要求蜘蛛人广 告停播。2006年,美国家长协会号召家长集中推荐 “你最痛恨的广告” 。通过这个活动,美国家长协 会分析到底哪些广告诱导和误导了孩子们缠着父母 为他们乱花钱。这个活动对广告公司和媒介集团都 起到了很大的控制作用。 瑞典儿童保护协会就儿童广告问题展开了对瑞 典政府和议会的游说。他们指出,儿童有权利免受 广告的侵害,向儿童做广告是不道德的,因为儿童 缺乏经验和判断力,根本无法弄明白电视广告和他 们喜爱的动画片之间的区别。广告商利用了儿童的 幼稚,掏出孩子口袋里的零花钱,或令孩子请求父 母为其购买。最
16、终,瑞典议会通过了禁播儿童广告 的法律。 深入分析比较世界范围内儿童电视广告监管的 运行情况,可以得出,明确的监管机构,清晰度 高、操作性强的儿童电视广告准则,有效力的儿童 电视广告自律组织和具有深远影响力的非政府儿童 保护组织是儿童电视广告监管得以有效运转的四大 要素,这四大要素互相支撑,互为作用,构成了一 个行之有效的监管体系。这种监管体系对我国的儿 童电视广告监管也具有较高的适用性。 本文编辑:李金澍 - 注 : 美国食品企业对儿童广告行为将受限 ,中国食品商 务网,2007年7月19日。 安青虎:英国儿童电视广告准则 ,载工商行政管 理 ,2001年第z1期。 安青虎:广播电视儿童广告准则 ,载工商行政管 理 ,1997年第18期。 美W.曼纳德.莱恩、J.托马斯.拉塞尔:广告学简明 教程- - - - - -清华营销学系列英文版教材影印版,清华 大学出版社,2004年版。