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1、论德国环境责任保险制度：传统、创新与发展-法律论德国环境责任保险制度：传统、创新与发展 白江 内容摘要：德国的环境责任立法和环境责任保险制度在国际上走在前列。德国经过较长的历史发展阶段和不断的制度创新，目前已构建了环境责任保险一般条款、环境责任基础保险一般条款、环境损害保险一般条款等标准保险合同。这些合同中对保险标的、被保险的风险、保险事故、合同后责任、系列损害等作了合理的规定，科学地面对和解决了环境责任的可保性问题。2007年德国对保险合同法进行了重大修改，诸多新制度又为环境责任保险的发展提供了新支撑。我国正在发展环境责任保险，而德国的许多经验值得我国借鉴。 关键词：环境污染责任 可保性 环
2、境责任保险 环境损害保险 2014年我国新修改的环境保护法首次明确规定保护环境是国家的基本国策，并规定环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。为了有效地实现这一基本国策和这些基本保护原则，发展环境责任保险则显得至关重要。该法第52条也首次明确规定，国家鼓励投保环境污染责任保险。早在2008年环保总局和保监会已联合发布了关于环境污染责任保险的指导意见，2013年又共同制订了关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见。不过，如何具体构建环境责任保险法律制度，则是国内外实务界和理论界始终面临的一个共同难题。主要原因是环境侵权责任的复杂性、严重性和不确定性，以及由此带
3、来的可保性问题。1 这在重金属环境污染中表现得尤为突出，因为这种污染常常导致一种长期潜伏性的慢性损害，且常常涉及土壤、河流或地下水的清理问题，费用高昂。2 德国作为传统经典大陆法系国家的代表之一，在法律制度上既注意保持自己传统中的精华，又不拘泥于过去，而是始终积极面对现实的快速发展，不断进行着制度的创新和发展。这在其环境责任立法和环境责任保险制度的发展上便是如此。笔者将深入研究德国如何面对环境责任保险发展中出现的难题和如何具体构建和完善相应的法律制度，并探讨其经验和方法对我国的实际可借鉴之处。 一、德国环境责任保险的发展简史 环境责任保险属于一种特殊的责任保险。在德国，责任保险最初产生于事故责
4、任保险，它是现代工业技术发展的产物。而它的最初诞生要归功于1871年的帝国责任法。从20世纪20年代开始，责任保险合同是以责任保险一般条款（AHB） 3 为基础而被签订的。因没有特别条款进行排除，故环境损害属于其中被保险的范围。不过，在责任保险一般条款的第4条中“慢性发展的损害”被予以了排除。由于保险公司认为放射性风险难以计量，1955年经德国保监会的同意，占有或使用放射性物质被排除适用一般责任保险合同。1957年，德国颁布了 水资源法，其第22条规定了危险责任。为此，德国的保险公司、投保企业和保监会之间进行了漫长和艰难的谈判，最终在1964年确立了针对水污染损害的保险模式。 到20世纪80年
5、代中期，德国的保险公司、投保企业、政府和科学界突然意识到，许多工商业企业通过长期的作业（特别是通过滴漏对水有危险的物质）已污染了它们自己的土地，这样使许多责任保险合同难以承受这些损害赔偿。1987年联邦德国政府宣布将制定环境责任法。1988年年初，伴随着该法律的起草，在德国司法部的要求下，德国的责任保险公司界提出了一份“关于环境风险可保性的意见书”。该意见书的主要内容是：对于通过水、土地或空气的污染所产生的损害确立统一承保的概念；将保险承保的范围限制于民法上的损害；将保险承保的范围限于被说明了的设备和行为；重新表述保险事故和赔偿救助成本的概念；在一定条件下对于缓慢滴漏和正常运营中的损害予以排除
6、承保的构成要件。4 这些基本内容后来被吸纳入了新的环境责任保险一般条款（UmwHB） 5 中。今天此一般条款已被市场各方所普遍接受。 1990年，德国颁布了环境责任法。1991年，德国的责任保险公司协会（HUK-Verband，代表德国的保险公司界） 6 和德国联邦工业协会与德国保险保护协会（BDI与DVS，代表投保人） 7 之间针对环境责任保险合同的建立进行了激烈的讨论。双方最终达成了一份协议“基本点”: 对于水、土地和空气的污染损害进行统一的、而不是分开的保险；对于要投保的机器设备进行逐一说明；对在保险事故发生前投保人为防止事故发生所花费的费用的返还进行调整；对于正常运营中的损害进行有限制
7、的承保；对于合同前责任和合同后责任进行规范；确立系列损害条款。8 这些环境责任保险合同的基本点一直保持至今，没有变化。 2004年，在德国等国家的推动下，欧盟制定了欧盟环境责任指令。该指令突破了欧盟许多国家按传统的民法和环境法一般只对由环境污染事故造成的个体权益损害（包括对个体的物、人身或一定财产权利的损害，也即对私法上私主体的私权益的侵害）进行侵权损害赔偿的制度局限性，明确规定了当环境污染将要或者已经造成严重的环境损害（包括对土地的污染、对水的污染或对生态多样性的损害），从而侵害了整体的生态环境或生命共同体，也即侵害了整个社会的权益，9 而非个人的权益时，环境责任者针对政府环境管理部门须负担
8、避免将要发生或清理已经发生的严重环境损害的义务或返还政府部门采取避免或清理措施后所发生费用的责任。这种责任是一种公法性质的责任。尽管该指令的主要内容在德国已有的环境法律中已经存在，10 但2007年德国为了执行该指令，没有选择通过修改联邦自然保护法、水资源法和联邦土地保护法的方式，而是主要基于实用和促进欧盟统一立法的要求而直接制定了一部单独的法律避免和修复环境损害法（简称环境损害法）。11 该法在性质上属于一般法，对上述的几部作为特别法的专门环境法律发挥补充和填补漏洞的作用。12 而针对该法中责任人对政府所负担的进行防止或修复的公法上的责任，德国又进而发展出了以环境损害保险一般条款（USV）
9、13 为主的环境损害保险。 从总体来看，德国环境责任保险的发展是与普通法系的美国和英国相似的。最初环境责任保险都被包含在一般责任保险中，到了20世纪80年代，由于保险公司突然面对大量的慢性、长期潜伏性的环境污染损害的保险赔偿，所以不得不最终将环境责任从传统的一般责任保险中予以排除，而另外独立发展环境责任保险，以专门应对环境污染责任的可保性问题。14 不过在单独发展环境责任保险的过程中，德国的保险业协会和工业协会扮演了重要角色，体现了德国社会中行业协会的重要作用。而在美国，则更多地体现出自由市场经济的色彩，对于可保性问题的解决主要依靠单个的、尤其是一些大的保险公司，并通过市场竞争机制来自发解决。
10、 二、德国环境责任保险的模式 按照国内学者的一般观点，德国环境责任保险制度采取强制责任保险与财务保证或担保相结合的模式。因为德国环境责任法第19 条规定，特定设施的所有人必须通过提供责任保险、联邦或州政府的免除或保证或者金融机构的免除或保证来预先保障其赔偿义务的履行。若未履行这种义务，主管机关可按照第19 条第4 款禁止该设施的运行，且按照第21 条该所有人还将承担相应的刑事责任。15 的确，德国的环境责任法第19条和第21条有上述的这种规定。第19 条特别规定的特定设施是指该法附录2中的设备，具体包括：按照德国事故条例第1条和第7条必须设立安全分析系统的设备；通过燃烧从固体物质中获得个别成分
11、的设备；用来制造油漆或打印油墨的配料的设备。这些设备对环境具有特别高的危险性。但是，按照该法第20条，这些强制的责任保险或其他财务担保方式的细节须通过联邦政府的行政法规被予以规定。16 由于德国联邦政府至今仍然没有颁布这一行政法规，所以该法第19条的直接适用便由于这一不确定性而无法再进行了，也即该法第19条中所规定的强制的责任保险或其他财务担保在德国仍然没有被实际实施。17 德国联邦政府之所以没有颁布这一行政法规的原因有：强制的责任保险或其他财务担保方式会加重相关企业的负担，影响这些企业的经营；影响可能的新技术和新产业的发展；环境责任保险市场尚不够发达，保险市场上没有足够的资金能够吸纳可能发生
12、的环境损害赔偿责任等。 再者，欧盟在2004年制定欧盟环境责任指令时，曾在草案中讨论过是否规定强制财务担保（在国际上一般包括保证债券 18 、保险、金融机构的保证、信用证、信托基金 19 、第三方公司提供的保证、公司通过财务测试为自己作保证等） 20 的问题，不过在最终通过的指令中没有对此作出规定。但是该指令第14条要求欧盟成员国要采取措施去鼓励适当的财务担保工具和市场的发展，目的是能够使企业利用财务担保工具去覆盖它们的责任。之所以这样，主要是因为目前国际上环境责任保险市场尚不够充分的成熟，保险业对环境责任的反应尚比较慢。所以仍然需要时间去准备。21 德国在2007年制定环境损害法时，草案中第
13、12条关于授权行政机关通过制定行政法规的方式去规定强制财务担保的规定在最终通过的法律中被删除了，所以德国的环境损害法也最终没有对强制的责任保险或其他担保方式作出规定。 但是，在德国仍然是存在强制环境责任保险的规定的。不过，这些规定存在于德国联邦政府颁布的一些法律（如垃圾废物处理条例 22 和危险废物的收集和运输许可条例 23 ）和一些州制订的法律中。按照德国的循环经济法 24 、德国的垃圾废物处理条例第6条规定对于从事垃圾废物的收集、运输、储存、加工与处置的企业适用强制责任保险，包括环境责任保险、经营责任保险和车辆责任保险。同样按照德国的循环经济法、德国的危险废物的收集和运输许可条例第7条第2
14、款第1项规定，从事危险废物的收集和运输的企业在申请经营许可证时必须提供相应的责任保险证明，包括环境责任保险和车辆责任保险。 可见，德国环境责任保险采取的是以自愿保险为原则、强制保险为例外的模式，国内学者一般对此有误解。德国的这种立法模式是与西方其他发达工业化国家的模式相同的。例如在美国，法律要求采煤企业、石油和天然气企业以及废物的处理、储存或加工企业必须提供财务担保，以保证这些作业将能够按照特定的履行标准而进行，并且能够按照监管标准将被采挖的土地予以环境清理和复垦。25 而且重要的是，德国、美国等西方发达国家都是仅将环境责任保险作为强制财务担保的方式之一，对于其他的财务担保方式始终持开放的政策
15、，这便增强了企业选择的余地，同时减轻了对环境责任保险市场的压力。可以说，德国和西方其他发达工业化国家在环境责任保险上的总体立法模式是符合目前国际上环境责任保险市场的现实情况的。 三、德国环境责任保险的具体内容 （一）德国传统的环境责任法 在德国传统的环境责任法领域不存在统一的法典，环境侵权民事责任是通过一些一般法（如民法典）和特别法被规定的。环境侵权责任的请求权基础不仅有许多，且每一个请求权均独立。按法律生效的时间，德国的环境侵权责任主要有：在过错责任方面，1900年民法典第823条以下的侵权责任；在无过错责任方面，1900年民法典第906条相邻关系中的赔偿请求权和第1004条的排除妨碍和停止侵害的请求权，1960年水资源法第22条中的设备和污染责任，1974年联邦排放保护法第14条的赔偿请求权，1991年环境责任法第1条、第2条中的环境责任，1998年联邦土地保护法第24条的赔偿请求权。其中对于构建环境责任保险有特别意义的是1991年的环境责任法。 （二）环境责任保险一般条款 按照德国保险经济总协会（GDV） 26 公布的责任保险一般条款 27 第7.10b条，环境污染损害产生的赔偿责任请求权被排除在一般责任保险的范围之外。而对于环境责任风险则设计了一种自我独立的、具有独立条件的保险合同，即环境责任保险一般条款。该“一般条款”是由德国保险经济总协会
