试论推行行政执法责任制

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1、试论推行行政执法责任制 海安县国土资源局王圣法魏钦稳 行政执法责任制，是政府依照法律规定和行政管理权限，把法律、法规规定的职责逐 级分解到负责组织实施的所属职能部门、执法机构和执法人员，并对其实施情况进行监 督、考核的一种制度。近几年，许多地方在推行行政执法责任制过程中，探索出了一些好 的做法，积累了不少宝贵经验，对于贯彻依法治国基本方略；建设廉洁、勤政、务实、高效政 府，实施从严治政、依法行政，起到了较大的推动和促进作用。然而，作为一个新生事物， 推行行政执法责任制过程中尚有许多不够完善、不够明晰、不够到位的地方。有鉴于此， 本文拟就推行行政执法责任制的有关问题作一些肤浅的探讨。 一、把握实

2、质，明确要求，充分认识推行行政执法责任制的必要性 一是有利于贯彻依法治国基本方略，保证行政执法规范化法制化。推行行政执法责 任制，是近几年各地在执法实践中摸索出来的一种新的有效工作形式。实践证明，通过推 行行政执法责任制，各行政执法部门基本形成了执法目标明确、工作程序清楚、办案责任 到人、考核标准科学、奖罚措施落实的执法责任体系，保证和推动了政府行政管理工作机 制的运行。江泽民总书记在十五大报告中对此作了明确要求。江苏省在第八届人民代表 大会第六次会议上通过的“关于推进依法治省的决议”中也提出：“要建立健全行政执法责 任制、行政管理公示制、行政评议考核制和行政损害赔偿制，使行政行为逐步程序化、

3、规范 化、法制化”。行政执法责任制从行政机关内部的工作制度上保证了行政执法的规范化、 法制化。 二是有利于改变落后行政管理意识，提高行政执法人员执法水平。随着市场经济的 建立、多元化利益主体的确立和发展，政府经济管理和社会管理的模式发生了重大变化。 推行行政执法责任制可以推动行政管理工作实现从主要依靠方针、政策向既依靠方针、政 策更注重依靠法制转变；从不规范的行政管理向按照法定程序管理转变。具体地讲：可以 促进执法人员学法、懂法，增强法治意识，使过去重人治、轻法治，重领导意志、轻执法机 制，重政策文件、轻执法程序，执法不严、违法不究、以权代法的状况得以改变；可以促进执 法人员增强责任感和使命感

4、，因为执法状况与年终工作考核、奖罚挂钩，使执法人员肩上 有担子，思想有压力；可以促进执法人员提高执法水平和办案质量，较好地解决了执法人 员干什么和怎么干的问题。 三是有利于明确执法部门应有职责，强化部门之I “ - 1 工作分工配合。实行执法责任制， - - - 4 6 0 - 第六部分土地法规试论推行行政执法责任制 明确了法律法规主管执行、实施部门和配合部门及工作职责，主管执法部门主动协调，履 行职责；配合部门密切合作，协助主管部门执法，加大行政执法力度。改变了因职责不清 造成的多头重复执法、执法不到位等状况。例如，工商、文化、物价、技术监督等部门加强 与公安等部门执法协调，加大执法力度，依

5、法维护市场经济秩序，等等。 四是有利于健全行政执法监督机制，加大行政执法监督检查力度。( 1 ) 强化内部层级 监督。主要是通过完善内部执法机制，加强对执法主体、执法人员、执法行为的监督。( 2 ) 提高社会监督透明度。主要通过实施执法活动的公示制，提高执法程序透明度，疏通监督 渠道，通报执法违法案件查处情况，将执法行为置于社会监督之下。( 3 ) 逐步落实执法过 错责任追究。这是实施行政执法责任制的关键。通过推行“两错”( 错案和执法过错) 责 任追究，明确错案和执法过错的界定、来源、渠道、责任的划分、责任的承担、责任的追究机 构和程序，对执法人员办理错案和执法中出现的过失行为依法、依纪追究

6、责任，分别给予 扣发工资和奖金、警告、记过等处分，真正做到奖优罚劣。 五是有利于转变执法人员工作作风，推进行政执法队伍廉政建设。通过实行行政执 法责任制，提高行政执法的透明度，充分发挥对行政执法多种形式的监督，增强执法人员 自我约束意识和严格依法行政的自觉性，促进行政执法部门廉政建设，维护政府机关和行 政执法干部在人民群众中的形象，使过去那种门难进、脸难看、事难办的“官衙”作风和有 法不依、执法不严、违法不究、滥用职权、执法犯法、徇私枉法、吃、拿、卡、要等歪风得到转 交和遏制。 六是有利于保护行政相对人的合法权益，实现为人民服务的根本宗旨。国家行政机 关及其工作人员应努力为人民服务，不得侵犯公

7、民合法权益。推行行政执法责任制以后， 如果国家行政机关及其工作人员侵犯行政管理相对人的合法利益，使相对人受到损失，应 当依法向相对人赔偿，相对人有权进行申诉、控告、检举并取得赔偿，行政机关在承担责任 以后，应当依法追究其工作人员的责任。这样，就能更好地实践江泽民总书记提出的“三 个代表”的要求，实现党的全心全意为人民服务的根本宗旨。 二、分析现状，研究问题，找准抓住推行行政执法责任制的切入点 近年来，各地通过狠抓行政执法责任制的落实，取得了明显的成效。一是执法关系得 到理顺，依法对各部门执法职责、范围进行归纳、确认，有效地减少了部门间的执法权争 议；二是执法行为日趋规范，依法制定了具体的行政执

8、法制度，保证了执法行为的合法；三 是执法监督逐步强化，通过执法责任制加强对部门执法工作的监督，及时纠正了执法违法 现象；四是法制意识不断增强，各级领导干部和执法人员普遍加强了法律学习，形成了经 常性的学法制度。也应看到，当前有少数地方在推行行政执法责任制过程中，还存在着这 样那样的问题和不足，必须引起高度重视： ( 一) 个别地方认识行政执法不够，使推行行政执法责任制陷入进退两难境地 一是对必要性认识不够。不能从全局上、长远上来把握行政执法责任制的意义、目的 和作用，因而看不到自己所承担的历史责任，也就不可能旗帜鲜明地支持和执行行政执法 江苏省土地学会土地学术年会( - 0O - 年度) 论文

9、集 责任制。二是对长远性认识不够。不能把执法责任制作为经常性工作和一项基本制度长 期抓下去，而是应付一下了事，或者虎头蛇尾，甚至半途而废。三是对艰巨性认识不够。 推行行政执法责任制是一项系统工程，涉及到方方面面，范围广、内容多、难度大，需要耗 费大量的精力，有的部门产生畏难情绪，不愿动真碰硬。四是对群众性认识不够。仍然存 在人治观念、法律工具观念和治民不治官的思想，使责任制最终成为一纸“护身符”。 ( 二) 少数执法部门大局意识不强，使推行行政执法责任制受到局部利益牵制 处于新旧交替、社会变革时期，各级政权组织之间的利益关系和各个行政机关的职权 划分还没有从体制上得到很好理顺，从而使有些地方和

10、部门在推行行政执法责任制过程 中仍然存在考虑局部的多、想到全局的少，考虑自身的多、想到人民利益少的现象。一些 行政执法部门在推行行政执法责任制过程中，搞部门保护主义，对自己有利的，如收费权、 处罚权、发证权等，争着要管，把行政执法作为部门“创收”的手段，以钱代法，以罚代刑，造 成了对违法行为的打击不力。少数地方搞地方保护主义，为了局部地方的私利，置法律、 法规于不顾，对一些违法行为、违法现象视而不见，甚至采取纵容、包庇的态度，而对正常 的行政执法给予阻挠。这几年，一些地方假冒伪劣商品屡禁不止，有关行政执法部门的行 政执法活动开展不起来，或深入不下去，往往就因为有地方保护主义在作祟。 ( 三)

11、一些行政执法人员素质不高，使推行行政执法责任制难以提高整体水平 行政执法人员的素质高低，直接影响着推行行政执法责任制的质量。目前我国的行 政执法人员队伍总体素质不够高。一些行政执法人员业务不精，法律知识缺乏，执法水平 很难提高，执法责任很难落实。有的执法机关甚至委托文化程度较低、又未经专业培训的 人员上岗执法。在实际执法过程中，难免对违法事件定性不准，适用程序不当，以罚代刑， 越权处罚。个别执法人员甚至利用职务之便，以权谋私，以法谋私，执法不公，贪赃枉法， 形成知法犯法、执法违法的腐败现象。这种执法违法的行为，严重损害了行政执法队伍的 整体形象，为人民群众深恶痛绝。同时，又对正常的行政执法责任

12、制造成了新的障碍。 ( 四) 部分行政执法机构体制不顺，使推行行政执法责任制产生权责界定争议 体制不顺，是行政执法责任制不能从根本上得到很好落实的一个“瓶颈”o 当前，我国 一些地方行政执法体制存在的主要问题，一是行政执法机关设置比较混乱，既有政府部 门，又有法律、法规授权的单位；既有行政机关，又有事业单位、政企合一单位行使执法权 的情况，造成行政执法责任制缺乏统一性、规范性。二是行政执法机关之间职权划分不 清。在有些行政执法领域，多头管理、重复执法或无人执法的情况仍然存在。有些事情几 个相关部门争着管，有些事情又互相推诿扯皮，使违法者逍遥法外。这里最典型的是文化 市场的执法，公安、工商、文化

13、、广电、新闻出版等多个部门执法，导致经常产生行政争议的 现象。三是行政委托执法、授权执法存在着随意性。一些应依法设立的执法机构没有设 立，随意委托或授权不具备执法资格或执法条件的部门和单位执法。这些都对推行行政 执法责任制带来不可低估的负面影响o ( 五) 有的行政执法监督力度不大，使推行行政执法责任制缺乏有效约束机制 加强执法监督是落实行政执法责任制的重要保证。近年来，我国先后颁布施行了行 4 6 2 第六部分土地法规试论推行行政执法责任制 政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法、行政监察法等一批监督方 面的重要法律、法规。但在实际工作中，普遍存在着监察不力的问题，一是重视突击性的 监

14、督检查，忽视经常性的监督检查；二是重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的 监督；三是重视对公务人员个人的监督，忽视对行政机关的监督，由此纵容了一些行政部 门以合法的目的为借口，谋求非法或不当利益，如乱集资、乱摊派、乱收费等。 三、明晰职权。严格考核，努力提高推行行政执法责任制的有效性 进一步深化行政执法责任制，笔者认为要重点在以下几个方面下功夫： 第一，必须提高认识实行首长负责制。首先，要从全局的高度来认识和把握推行行政 执法责任制的重要性，把行政执法责任制作为解决行政执法中存在问题的一项系统工程 来抓紧抓好；其次，要从为人民服务的根本宗旨出发来推行行政执法责任制，正确看待和 运用手中的权

15、力，严格遵守和执行法律法规，使行政机关办事权限合法、程序合法；其三， 要从提高工作效率的角度来抓行政执法责任制，只有把各项工作置于法制化的基础之上， 依据统一的法定活动规范、行为准则处理各种权利和利益关系，才可能从根本上提高工作 效率，保证国家法律法规的正确施行。各级政府及其部门应实行行政首长负责制，行政首 长应加强对所服务政府或部门行政执法工作的领导并承担第一责任。只有从严规定行政 首长的行政执法责任，各责任单位普遍成立以行政首长负总责的执法领导小组，并将本部 门负责执行的法律、法规、规章逐件逐条分解落实到内设及下属机构，才能使之各司其职， 各负其责，形成一级对一级负责的有效管理模式。 第二

16、，必须理顺行政执法的运行体制。一要理顺政府执法部门之间的关系，解决行政 执法中存在的交叉重复现象。要大幅度裁减非常设机构，撤并职能交叉重复或业务相近 的部门、机构，重新明确行政执法部门的职责、权限，尤其是要明确管理权、处罚权、收费 权、审批权、发证权等权限，尽可能减少和避免行政执法中的扯皮、争议、推诿等现象。二 要清理与本部门业务工作相关的法律、法规，明确执法主体和执法权限。同时，要清理有 关的规范性文件。凡规范性文件与现行法律相悖的，要及时废止或尽快修改。三要做好 法律、法规、规章的细化、分解工作，落实执法责任。部门对内设机构执法任务的分解可以 按照自已的实际情况，科学地、合理地划分责任，并落实到基层。做到不漏责任，不断章取 义，维护法制的严肃统一。四是建立并完善执法程序和相关制度。有的部门法律、法规的 执法程序不够明确，或者需要完善，这就要求我们从实际出发，认真研究，制定更为详尽的 程序规范。各执法部门执行法律、法规不同，执法内容、对象不同，在实施执法责任制的具 体内容和方式上也必然不同，因此，实行执法责任制要坚持与本部门的