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1、试论城市房屋拆迁之补偿 摘要城市房屋拆迁，是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，由建设单位对现存建设用地上的房屋进行拆除，对房屋所有者或使用者给予一定补偿或视情况进行迁移安置的活动。城市房屋拆迁，既关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益。又关系到城市规划的具体落实，是一个敏感而又普遍的社会问题。由于土地的地上附着物凝结了被拆迁的原住户、用户的资金与劳动力，并且可能是被拆迁人赖以生存和生产的基本物质条件，因而在拆迁过程中，必须给予被拆迁人合理补偿，对其进行妥善的安置。本文对城市房屋拆迁的现状进了初步研究，就其充分补偿问题进行了探讨。 关键词房屋拆迁；补偿；问题；完善 一、我国城市房屋拆迁
2、补偿中存在的问题 1法律规定的缺陷。其一：补偿则是对拆迁的事后救济，其与公共利益是相辅相成的。我国现行宪法没有规定一个统一的补偿原则，即使在物权法出台后民众们发现被寄予厚望的补偿原则并没有出现在条文之中，依旧是模糊性规定。使得这一制度缺乏一个根本法的指导。这对征收补偿的发展是极为不利的，是构建整个体系的致命缺陷，由于没有一个统一的补偿原则作为统率，造成了补偿制度在实践执行中的诸多弊病，如单行法律在确立补偿标准是难免有很大随意性，在许多涉及补偿的法律规范中出现了不同的补偿的原则。如此种种补偿原则的设立难免在实际操作中出现矛盾，如同案不同原则不同标准。此外在实践中更为严重的情况就是，由于单行法律规
3、定的补偿标准十分模糊，可操作性差，所以就可能出现在没有上位法的补偿原则可遵循的情况下给征收机关留下了过于宽泛的自由裁量权。众所周知，现在补偿标准普遍较低。加之征收机关的自由裁量幅度过大无法很好的规范行政机关的征收权和补偿行为，那么在此情况下出现侵犯被征收者利益行为自然是时有发生。 其二：将拆迁中的民事行为性质混淆为行政行为性质，漠视了拆迁的私法属性，这在一定程度上造成了现今拆迁局面的混乱，激发了社会矛盾。被拆迁人在这种博弈格局中处于极端不利的位置。因此，政府介入拆迁活动，就会使拆迁中的民事法律关系发生扭曲，容易出现某些个人与企业以一己私利搭公共利益的便车，从而使商业行为异化为政府行为，并由此滋
4、生腐败。 2补偿范围与标准的缺陷，我国城市拆迁的补偿标准严重偏低。理由是，首先，国家只补偿地上建筑物及其附属物的价值，而不补偿国有土地使用权的价值。其次。由于补偿安置标准具体由地方根据具体情况确定，一些地方立法机关对补偿安置标准方面的立法滞后，必然导致补偿安置标准相对偏低；另外，拆迁补偿只考虑既有价值，而未考虑可得利益，纯粹从现有价值出发去评估补偿数额，即便是依市场价也难以弥补被拆迁人的损失。最后，按照当前的评估制度，一般来讲，第一次的评估是由拆迁人委托的。不排除有的拆迁人为了降低拆迁成本，故意收买评估公司，压低评估价格，以减少拆迁补偿支出。因此，现行的拆迁补偿标准不能真正体现房屋的市场价格。
5、拆迁补偿标准严重偏低的危害很大。既然按照条例，无论是否为了“社会公共利益”还是“商业利益”，地方政府都可以非常廉价地征收土地，并与开发商签定土地使用权出让合同。如果地方政府以优惠价把土地出让给开发商，则实际上是地方政府与开发商分享了其中差额：如果地方政府采取招标投标方式以市场价签订出让合同，地方政府就独占了这个差额。由于这种利益驱动有的地方政府不惜大搞开发区、大搞“圈地运动”，无节制地征收土地。 3救济途径偏窄，忽略司法程序。目前太强调政府的裁决程序，把一个纠纷交由一个“运动员”来裁决，并且适用的规则同样是运动员制定的，本身难以体现公平。最高人民法院关于受理房屋拆迁补偿安置等案件批复中规定“拆
6、迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”这是人民法院受理拆迁补偿、安置案件的作为民事案件的唯一依据。但审理中涉用行政规章，诸如“政府定价行为”，在民事诉讼中可否审查。如果不能审查，则不能体现市场的游戏规则，带来的后果是补偿安置不是源于宪法中的私权保护，而是政府的“赏赐”。 二、完善我国城市房屋拆迁补偿制度 1公平合理一拆迁法律制度中应当确立补偿原则。一个根本指导性的补偿原则的确立对构筑整个补偿制度至关重要。它影响着补偿领域内各方面设置，而宪
7、法中所确立的公平合理的补偿原则则更好地调配这一切，使得行政补偿制度有效有序的运行。 世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的征用补偿制度，从而也形成各自不同的原则。有“正当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。 公平合理的补偿内涵是指建立在利益衡量的基础之上的，在实践中通过充分斟酌公共利益与当事人利益，综合考虑征收的目的，被征收财产及被征收人的具体
8、状态。最后决定一个公正合理的补偿方案。与适当补偿不同的是二者利益具有同等之价值而适当补偿权衡的重心在于公共利益。而与完全补偿相比公平合理补偿没有一味机械式的对所有损害都给予全额的补偿，而要因事而异，参考相应的公正的市场价格来界定补偿的标准。由此与其他原则相比“这既避免完全补偿对个人财产的过度关注又避免了适当补偿对公共利益的过分保护，以公平的市场价格决定赔偿数额，从而取得公共利益和个人利益的双赢格局”。 2对于拆迁补偿行为，应恢复市场主体平等交易的本来面目，遵循市场规则，通过市场机制进行调节，不应启动国家的权力，而应由双方当事人在平等协商的基础上自行确立拆迁补偿的方案，即使发生争议诉诸法律也应当
9、由民事法律规范调整，以促进商业拆迁活动的有序进行。拆迁安置补偿关系是一种市场交易关系，应该遵循等价有偿的原则。落实到实践中。应通过采取市场化的评估办法，使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨，保证拆迁补偿标准制订合理，补偿落实到位。应该取消房屋拆迁管理部门和地方政府对房屋拆迁的行政裁决制度，当拆迁人和被拆迁人达不成补偿安置协议时，由人民法院或仲裁机构依法裁决。 3界定房屋拆迁补偿的范围与内容，明确房屋拆迁补偿的标准与方式。首先补偿的范围有房屋产权、土地使用权，还包括收益权，即依法收取房屋所产生 的自然或法定孽息的权利。收益主要有三种：租金、生产经营预期收益和因拆迁产生的费用等，应把对土地使用权的
10、补偿纳入对房屋所有权补偿的体系中，被拆迁人的土地使用权的补偿也应作为拆迁安置补偿的一个重要部分在立法上予以明确。在房屋拆迁立法中，应根据土地管理法的有关规定，明确规定被拆迁人对土地使用权享有补偿权，并且确定补偿的具体操作标准。可参照有关土地征收补偿政策，对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估，以切实地维护房屋被拆迁人的完整的合法财产权。 对于土地的增值价值、预期收益、无形损失也应纳入补偿的范围：在补偿的评估中全面考虑影响土地与房屋价值的因素，同时应确定一个补偿评估的时点。为满足被拆迁人的不同需要，除了货币补偿、产权调换这两种基本补偿方式，可以引入奖励、功能性补偿、社会保障、土地人股等补偿方式。
11、此外，应当尽快对评估机构进行清理整顿，使评估机构与主管部门在人、财、物上彻底脱钩，并从法律上明确管理部门与评估机构的关系：建立健全被拆迁人对评估事务所的选择机制。拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定，取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。 4完善房屋拆迁补偿的程序与救济。程序正义是保障实体正义、实现法治的不可或缺的组成部分，程序具有独立的价值。因此，完善我国房屋拆迁补偿制度的可行方案之一，就可以从补偿程序人手，即先规定补偿争议的诉前处理和诉讼救济程序，通过对实现行政补偿程序手段和救济途径的规定，推动行政补偿的规范化、制度化建设，
12、促进行政补偿的公正和合理进行。 在补偿制度比较健全的国家。行政补偿的程序一般由这样几个阶段组成：首先是报价，即由行政主体就补偿的金额提出报价；其次是协商，在行政主体的报价被相对人行政主体就补偿的金额提出报价接受或行政主体接受了相对人所要求的补偿的金额时，可以确定补偿金的最终价格；最后是裁决，当行政主体与相对人不能就补偿价格取得一致意见时，双方均可提请法院裁判补偿金额。我国的房屋拆迁补偿立法应借鉴国外的经验，规定严格的法律补偿程序。 必须抛弃我国土地征收的批准决定直接具有被征收财产移转的法律效果，补偿程序仅是附属程序，补偿与否不影响被征收财产的实际移转占有的规定。新拆迁立法须将补偿程序视为拆迁的
13、前置程序，补偿与否将直接影响被征收财产的实际移转占有。具体包括：第一，征用程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、补偿方案的协商确定程序等。第二，救济程序。如：行政裁决程序、诉讼程序。这些程序都必须明确而完善，特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色。只有这样，才能实现公正与效率的有效统一。 救济是对相对人权利进行事后保障的关键制度，所以最后的裁决环节是房屋拆迁补偿程序的核心。不论拆迁人是行政主体还是行政主体以外的其他组织，关于补偿金问题不能由拆迁人单方面决定。在拆迁人与被拆迁人未就补偿安置达成协议的情形下，应将补偿安置的裁决权交由法院而不是房屋拆迁管
14、理部门或地方政府去行使，因为房屋拆迁管理部门或地方政府是房屋拆迁的决定者，是拆迁法律关系事实上的当事人之一。他们与拆迁人在利益关系上是一致的，再由他们就补偿安置进行裁决，必然会在利益上产生冲突，有违裁决的公正性。而由法院最终裁决这样的争议显然是至关重要的，因为法院相对中立。而且法院的裁决不是任意的，它必须遵循一定的原则和标准，必须以法律为依据，只有这样才更能体现公益与私益动态中的平衡。 另外，针对我国损害补偿的救济程序规定存在的欠缺，借鉴他国成功的经验，尽快健全有关行政补偿的立法，加快行政补偿立法的清理和编纂，尤其是在修改行政诉讼法和国家赔偿法有关内容时，对行政补偿及其诉讼救济作出明确规定。在条件成熟时，进一步制定一部统一的、专门的和权威的国家补偿法，明确地从程序上赋予公民请求行政补偿的权利，并使公民有权就行政补偿问题打官司，从根本上最终解决行政补偿诉讼所面临的困境和尴尬。 (编辑穆扬) 9
