论民族区域自治地方的立法权

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1、论民族区域自治地方的立法权1、相关定义1.1、民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的概念及理论基础族区域自治地方,矿产资源的开发利用可以在很大程度上决定经济的发展,但 这也相应导致了生态环境、经济和社会问题等问题的出现。同时,由于民族区域自治地方 矿产资源的幵发活动极易对少数民族传统生产生活及文化传承带来影响,使得这一问题更 加尖锐。如何完善民族区域自治地方矿产资源幵发生态补偿机制,平衡各方利益,便成 为解决问题的关键所在。在讨论民族区域自治地方矿产资源开发生态补相关问题之前,首 先应对一些基础的概念作出梳理。 1.生态补偿的界定 要解决矿产资源开发生态补偿问题,首先必须对生态补偿有一个全面的

2、认识。1976 年,德国首创生态补偿先河,但早期的生态补偿主要以国家政策为导向,虽具有先进性, 但其含义仍然具有模糊性。20世纪90年代,随着理论界和实务界对生态补偿理论的深入 研究,国际上对于生态补偿的认识逐步趋于一致。通说认为生态补偿是指,由生态系统服 务功能的受益者通过土地的持续利用方式,对提供服务的生态保护者进行的补偿,以维持 生态系统服务功能的长久安全。2 在我国,对生态补偿的含义至今仍然存有争议。有的学者认为,生态补偿即指国家和 社会主体之间约定,对于破坏资源环境的行为向资源环境幵发利用主体进行收费或向保护 资源环境而自身利益受到损害的主体提供利益补偿措施,并将征收的费用或补偿性措

3、施以 达到保护资源目的过程。3有的学者则认为生态补偿是指通过对损害或保护资源环境的行 为进行收费或(补偿),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来 的外部不经济(或外部经济性),达到保护资源的目的4。这两种观点虽然均有一定的合 理性,但各自都有弊端,分析如下: 第一种观点的弊端在于,其一味强调资源开发过程中从事保护工作的主体以及开发利 用的主体地位,却忽视了因资源开发与利用而遭受严重损害的主体地位及其能动性。矿产 3 资源开发补偿所涉及的主体众多,所涉利益复杂多样,对于因资源开发利用而受到利益损 害的主体应给予更多的参与权与政策决定权。而此定义明显将其作为被迫承受者,忽视了

4、 其主体地位,剥夺了其参与权及自主决定权、利益诉求表达权等权利。关于第二种观点, 其合理之处在于通过向资源开发利用主体收取补偿费,以期增加其开发利用成本,从而迫 使其合理幵发利用自然资源。但不可否认的是,资源开发利用主体基于经济利益的驱使, 绝不会放弃资源开采与利用,因而难以遏制其破坏环境的行为。从这个角度看,该观点并 不切合实际。另外,此观点也同样忽略了资源开发与环境保护主体以及受到损害主体所享 有的权益。 笔者认为,生态补偿至少应包含以下几层含义:第一,生态补偿是基于资源开发利用 过程中对矿区环境恶化、生态破坏所遭受损害和造成当地居民的实际损失予以补偿的一种 制度,故首先应明确生态补偿的主

5、体和对象。鉴于生态补偿是行政补偿的一种,各级政府 应是矿产资源开发生态补偿的主导力量,但不是唯一的主体。第二,对于生态补偿受损一 方主体的补偿应更加人性化。也就是说,应保障其参与权和决策权的实现,以在最大程度 上实现其合法权益;第三,环境保护治理者的参与更应广泛与自由化,可以引入竞争机制, 吸纳更多的主体参与进来,以便及时处理环境与生态问题。因此,生态补偿是以国家为主 导,资源利用方及其他参与者共同协调,为达到合理且充分的补偿为目的,对受损方的损 失进行补偿的活动。 2.矿产资源开发生态补偿的界定 关于矿产资源开发生态补偿的含义,与上述概念一样,至今亦未达成一致意见。较 为代表性的观点认为,矿

6、产资源开发生态补偿是指国家对于那些因矿产资源开发活动而遭 受环境破坏的地区,为进行恢复和治理而给予的政策优惠、财政补贴、资金支持以及税收 减免等相关优惠的总称。5 笔者认为上述观点欠妥,其只注重对资源开发利用后对环境变化结果的补偿,而忽 . 略对于矿产资源开发过程中对矿区居民所造成的影响,有失偏颇。实际上,生态补偿除包括对于被破坏的生态所给予的补偿外,还涉及对当地居民以及其相关权利的补偿,是一个 动态的过程。6因此,可以这样定义,即矿产资源开发生态补偿是指在依法许可开采矿产 资源过程中,以政府为主导的,兼顾开发过程中环境保护与资源利用,并在公众参与下对 矿区环境恶化、生态破坏所遭受损害及当地居

7、民的实际损失予以相应补偿,同时应注重社 4 会大众的广泛参与决策的一种制度。该定义包含以下几个含义:第一,实施矿产资源开发 生态补偿的主体主要是政府,包括中央政府和各级地方政府,同时还包括其他相关主体。 第二,矿产资源开发生态补偿的对象是因矿产资源开发过程中生态遭受破坏的地区,同时 也包括该地区的居民。从广义上说,生态补偿的对象属于权利的享有者,应当也属于主体 的范畴,属于受偿主体,只是为了将之与补偿主体作出明确区分,故采补偿对象说。第三, 矿产资源开发生态补偿的范围应当包括生态环境遭受破坏而引起的实际损失,以及当地居 民的相关权利,包括基本的生存权利和发展权利。第四,矿产资源幵发生态补偿的标

8、准, 是矿区环境因开采行为遭受的实际损失,以及当地居民的生存权、发展权遭受的损失。第 五,矿产资源开发生态补偿的资金包括中央政府划拨的专项资金,以及地方政府设立的专 项资金,这部分资金主要由矿产资源幵采活动所获的一部分利益组成。 3.民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的界定 关于民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的定义,因理论研究滞后,尚无明确的 定论,目前只能从立法中寻得答案。涉及民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的法律 法规,主要有宪法、民族区域自治法、国务院实施中华人民共和国民族区域自治 法若干规定、矿产资源法实施细则以及地方政府的政策规定。其中宪法第4条 规定,”国家保障各少数民

9、族的合法的权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互 助关系 国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发 展。”同时在第118条指出,”民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下,自主地安排 和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候,应当照 顾民族自治地方的利益。”宪法只是对保护少数民族的合法利益提出了初步的要求,而民 族区域自治法、矿产资源法实施细则以及地方政府的规章则更为详细地规定了一些内 容。民族区域自治法第45条规定了”自治机关负有保护及改善生态、生活环境的件、负责草场植被,并及时归还;对造成 损害的,按照前项规定逐年给予补偿”。

10、此外,该细则还规定,”在矿产资源开釆的不同阶 5 段,开采者应当负担相应的土地复垦费用或进行相应的土地复垦工作”等。从上述规定来 看,其显然通用于民族区域自治地方矿产资源开发活动,但民族区域自治地方有特别规定 除外。再如,依据内蒙古自治区草原植被恢复费征收使用管理办法第二条之规定,凡 在自然资源区域内权属明确的草原上进行矿藏开采征用等活动的,应缴纳草原植被恢复 费。很显然,自治区范围内草原植被征收恢复费用也是包含在生态补偿范围之内。内蒙 古自治区矿产资源有偿使用管理办法第三十七条规定”征收的探矿权使用费、采矿权使 用费、矿业权价款和矿产资源补偿费,纳入同级财政预算管理,专款专用;其中部分用于矿

11、 产资源勘查、矿山地质环境治理、矿产资源保护地质遗迹保护和管理性支出,也可用于解 决国有老矿山企业的各种历史包裉问题、失地和采煤沉陷区农牧民的搬迁安置及长远生计 的保障等”。此外,广西壮族自治区矿产资源管理条例也作出规定,勘查、开采矿产 资塬,应当节约用地,保护环境,防治地质灾害,防止水土流失,做好植被恢复和土地复 垦工作。 由上述并非统一的规定中,很难对民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿做一个合 理界定。目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补 偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态产品 这一特殊公共产品消费中的”搭便车”现

12、象,激励公共产品的足额供应;广义的资源开发 生态补偿,不仅指对生态功能的补偿,还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿, 即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿,以提高 该行为的成本或收益,达到保护生态资源环境的目的。7上述观点具有相当程度上的合理 性,笔者对其中的大部分内容予以认可。然而,不论是从狭义上的界定,还是从广义上的 界定,要么只从补偿的主体和范围出发进行定义,要么只从补偿的原因和效果入手加以定 义,没有体现出一个完整的补偿法律概念应当具备的因素,包括主体、范围、标准、资金 等内容,这也是生态补偿、矿产资源开发生态补偿和民族区域自治地方矿产资源开发生

13、态 补偿的概念界定在法学上无法深入的症结所在。 结合上述法律、法规及规章规定的内容以及学者们给出的定义,本文认为民族区域自 治地方矿产资源开发生态补偿,是在民族区域自治地方依法开采矿产资源过程中,以各级 人民政府为主导的各方主体,兼顾资源利用与环境保护、地方经济发展与少数民族文化传 承,并在公众参与下对因民族区域自治地方的环境恶化、生态破坏所遭受损害及当地居民 的实际损失予以相应补偿的制度。结合上述定义,笔者认为,民族区域自治地方矿产资源 6 开发生态补偿主要由生态补偿的主体、范围、标准、资金以及生态补偿的评估体系等五个 方面的内容组成,具体分析如下: (-)生态补偿的主体。因涉及不同主体间的

14、利益分配问题,故在研究民族区域自 治地方矿产资源开发生态补偿时首先应明确”谁补偿谁”的问题,即民族区域自治地方矿 产资源开发生态补偿的主体问题。而这一问题又是民族区域自治地方矿产资源开发生态补 偿机制运行的出发点与归宿点。从矿产资源开发生态补偿法律关系主体角度出发,可以将 其主体分为义务主体与权利主体,前者即补偿主体,而后者为受偿主体。 第一,补偿主体。根据宪法和矿产资源法的规定,矿产资源的所有权属于国 家,在矿产资源开发过程中矿山企业所缴纳的税费实际上是对国家所有的矿产资源价值所 支付的费用。而矿产资源幵发生态补偿资金一般都是国家向矿山企业收取,主要用于新矿 的勘探开发的资金。因此,可以将国

15、家作为补偿主体,具体包括中央政府和地方政府。前 者负责一个国家的事务,是全民利益的代表者。对于民族区域自治地方的生态补偿问题, 理应负起主要责任,成为该项事务最主要的义务承担者。民族区域自治地方政府虽然承担 的职责有限,但是对于本区域经济和社会的发展,拥有最直接的发言权。民族区域自治地 方的生态问题事关本区域居民的生存问题,是最基本的民生问题。作为地方政府,没有逃 避问题的理由,必须负起比中央政府更多的责任。而矿产资源开发者负有缴纳税费的义务, 所以,开发矿产资源的矿山企业也应当被视作补偿的主体。这类主体是矿产资源开发活动 的受益者,政府赋予了其幵发资源的权利,也必须要求他们承担恢复生态环境的

16、义务。因 此,生态环境的破坏者是除政府之外,实施生态补偿活动的另一类主体。除此之外,提供 生态补偿资金捐助的社会组织也可以成为矿产资源开发生态补偿的主体。 第二,受偿主体。民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的受偿主体是指接受政府 和相关主体提供的补偿款项及物资的群体。很长一段时间以来,有关矿产资源的补偿款项 及物资都是首先由国家划拨给民族区域自治地方的各级政府,再由政府在内部进一步作出 分配。从这个角度看,民族区域自治地方的矿产资源开发生态补偿的对象包含各类民族区 域自治地方的人民政府,同时还包括因矿产资源幵发而遭受损失的村(嘆查)和居民(牧 民),而政府的拨款最终也会分配到这些人的手中。 (2)生态补偿的范围。民族区域自治地方矿产资源开发生态补偿的范围,应包括民 族区域自治地方因合法开采导致生态环境恶化、可持续发展遭受冲击,并因土地或草原被 征用而导致的当地居民的实际损失及传统的生产生活方式改变导致的文化传承遭受的损 失。具体而言,其范围主要包括:第一,因矿产资源幵发征收土地或草原,给村(嘎查) 7 和当地居民造