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1、住建部“城市地下综合管廊规划建设培训班” 城市地下综合管廊项目投融资 及市场化运作 张燎，济邦咨询公司 2015年9月24日 . 西安 此演示文件仅供专题讲 座学员使用，不应视 作演讲人及所属机构的任何投资建议。未经演讲人和会议组织 者书面许可，其它任何机构和个人不得擅自传阅 、引用或复制本演示文件的任何部分或全部内容 要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作 1 要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作 2 基础设施存量资产和新增投资是地方政府可动用的重要资 源和稳增长措施 城市经营的经济
2、资 源 国企 资产 可以分红吗？ 出售，战略 性退出？ 税费及 转移支 付等 足够维持政府 正常运转的吃 饭财政开支？ 土地 资源 新增城建资金 的来源！ 空前社会压力 和房地产调控 政策下能否持 续供应资金？ 城市基 础设施 既有新增投入任 务，又有庞大的 存量资产；既有 经营性设施，也 有大量公益性项 目 3 城建投融资体制变迁的四个阶段 第二阶段 扩大政府负债规 模 增加投资能力 第三阶段 增加土地出让收入 进行基础设施建设 第一阶段 地方政府直接作为 投融资主体，资金 依赖地方财政积累 现阶 段 大量组建地方融资 平台，债务负 担迅速增大 90中期之前 特征： 传统模式：地方政府职能部
3、门、事业单位、项 目建设指挥部直接作为城建投融资主体，资金 主要来源于地方财政收入的积累，基本不负债。 缺点： 筹资来源单一，受限于地方财力增长速度， 可积累的建设资金量少； 严重制约地方政府城市建设投资能力。 城建投融资体制变迁的四个阶段（续） 第二阶段 扩大政府负债规 模 增加投资能力 第三阶段 增加土地出让收入 进行基础设施建设 第一阶段 地方政府直接作为 投融资主体，资金 依赖地方财政积累 现阶 段 大量组建地方融资 平台，债务负 担迅速增大 90中期2000年前后 特征： 部分城市开始出现城投公司等地方融资平台，或者对 原有城市基础设施企业进行“事改企”，通过其对外 借款（境外发行债
4、券、世行及外国政府贷款）、银行 贷款等扩大政府城建负债规 模，启动了一批新建、改 扩建的城建基础设施项目 缺点： 国有体制下，城建建设成本、营运成本难以得到有 效控制； 城投公司只是债务融资的工具，负债率渐高，难以 为继 城建投融资体制变迁的四个阶段（续） 第二阶段 扩大政府负债规 模 增加投资能力 第三阶段 增加土地出让收入 进行基础设施建设 第一阶段 地方政府直接作为 投融资主体，资金 依赖地方财政积累 现阶 段 大量组建地方融资 平台，债务负 担迅速增大 约20002008年 特征： 地方政府以土地使用权出让收入作为城建资金主要 来源，辅以基础设施配套费、城建维护费 等专项税 费，重点挖
5、掘城市土地出让收入这一资金来源。由 此也引致中国地价、房价逐渐上升以致脱离工薪阶 层可消费水平，成为普遍的社会问题 缺点： 土地资源有限，不可持续 社会负面影响大，深受诟病，可能影响社会稳定； 未触动城建投融资的机制、体制性问题 城建投融资体制变迁的四个阶段（续） 第二阶段 扩大政府负债规 模 增加投资能力 第三阶段 增加土地出让收入 进行基础设施建设 第一阶段 地方政府直接作为 投融资主体，资金 依赖地方财政积累 第四阶段 大量组建地方融资 平台，债务负 担迅速增大 约20082014年 特征： 以2008年底反危机的“四万亿”经济刺激计划为重 要分水岭，各级各地地方政府在原有城投公司基础
6、上，又新组建了大量地方融资平台公司，利用宽松 的银行信贷政策，为城建项目大量融资，债务负 担 迅速增加。 缺点： 匆忙上阵，地方融资平台可持续性战略不清 担保不规范、多头贷款、挪用贷款、企业负债 率管 理失控 不少融资平台自身缺乏足够现金流和还本能力，成 为地方政府融资的“工具”，而非”投融资运营企 业“ 43号文之前的地方政府平台公司投融资模式 平台公司往往缺乏独立的可持 续战 略规划，清晰、稳定偿债 机制 平台公司是“融资工具”还是 “市场企业”？ 中央政府 地方政府 国债、 专项补贴 资本金注入 补贴 资金市场 (银行贷款、短融、中票、信托) 中短期资金 土地市场/土地资本 偿债 融资平
7、台公司 资本市场 (股票发行、企业债、ABS)并购、BT 民间/社会资本 (行业投资、战略投资、PE) 增信 收费权 /收费补偿 机制 公益性 城建项目 准经营性 城建项目 经营性 城建项目 8 对地方政府性债务的管理思路在2014年发生了变化 “修明渠、堵暗道” 国发201443号文“关于加强地方政府性债务管理的意见” “堵暗道”，即严控平台公司融资和高成本非标融资； “修明渠”，即大力发展自发自还地方政府债券，以及PPP 地方债修明渠 政府融 资方式 PPP 融资平 台贷款 堵暗道 非标高 息融资 9 债务管理新政后，地方平台融资必须向PPP模式转型 根据19、412、463号、43文规定
8、，在基础 地方政府 业主 社会投资人 平台公司 设施项目的投融资模式设计时 ，应该重新 定位“地方政府”和“融资平台公司”的 关系。 股东 PPP项目公司 基础设施项目 PPP项目合同形成清晰 的政府采购机制 银行贷款 银行 结合中央推行PPP的精神和政策导向，将 原来的政府投融资功能延伸的模糊关系转 换为政府与公益性项目投资人之间的清晰 合同关系 地方政府 模糊的财政性 资金偿债 机制 银行贷款 银行 平台公司 业主/投资人 基础设施项目 可以将基建项目设计为 PPP项目，形成 有合同保证的，清晰的政府公共采购支 付现金流，突破银行融资限制才有可能 银行担心的重点是项目本身是否有足够 的现金
9、流，或者政府购买服务是否财力 可承受。 10 密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政府的“心震” 2014.8.31，新预算法，主席令12号 2014.9.24,关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知,财金76号 2014.10.2,关于加强地方政府性债务 管理的意见,国发201443号 2014.10.8,关于深化预算管理制度改革的决定 国发201445号, 2014.10.24,地方政府存量债务纳 入预算管理清理甄别办 法,财预 2014351号 2014.11.26,关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见，国发 201460号 2014.12.4,关于政府和社会
10、资本合作示范项目实施有关问题 的通知 财金, 2014112号 2014.12.4,政府和社会资本合作模式操作指南（试行）,财金2014113号 2014.12.4,关于开展政府和社会资本合作的指导意见，发改投20142724号 11 密集发布的地方债务管理“新政”文件给地方政府的“心震” 2015.1.19, 政府与社会资本合作项目合同指南，财金2015156号 2015.1.20，政府采购竞 争性磋商采购方式管理暂行办法,财库 2015214号 2015.1.20，政府与社会资本合作政府采购管理暂行办法，财库 2015215号 2015.1.23 23，关于实行中期财政规划管理的意见，国发
11、20153号 2015.3.4, 关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知，财 建201529号 2015.4.14, 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引，财金201521号 2015.4.25，基础设 施和公用事业特许经营 管理办法, ,国家发改委等六部委 201525号 2015.5.22，关于在公共服务领 域推广政府和社会资本合作模式的指导意见,国办 发201542号 12 要点 地方政府基建投融资体制的演变 PPP基本概念与操作流程 城市地下综合管廊项目市场化运作 13 PPP的起源及实质 Public-Private Partnership（PPP，政府与社
12、会资本合作）上世纪八十年代发 端于英国，1992年正式使用PFI名称，1997年被英国工党政府大力推广，后逐 渐被多数工业化国家和发展中国家政府所采用的基础设施/公共服务的替代性 提供机制； 传统上，基础设施和公共服务应由政府等公共部门用财政资金提供；但是，公 共物品的私人提供机制其实很早就存在 PPP是将习惯上由纳税人出资，政府采购并提供给社会公众的公共设施或服务， 交由社会资本设计、建设、融资和运营的模式。相应地，社会资本在PPP合同 期限内面向用户收费或者定期从政府处收取服务费作为收入来源。 Public： Private: Partnership: 公共部门 私营部门（社会资本） 合作
13、伙伴关系 14 国家部委对PPP的定义 中国财政部 的PPP定义 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。 通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并 通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责 基 础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 财金201476号文 中国发改委的PPP定义 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提 高供给效率，通过特许经营 、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利 益共享、风险分担及长期合作关系。 发改20142724号文 15
14、 PPP模式主要特点 1.服务产 出：公共 产品及服 务 2.合同当 事方：公 共部门与 社会资本 PPP模式的四大特点 3.合同长 期性，通 常有运营 责任 4.风险合 理分配、 收益合理 16 PPP与传统采购方式区别 传统采购PPP模式 成本成本 费用 偏差 时 间 变 化 时 间 时 间 估计 投资 成本 建设阶段 运行成本变化 估计运行成本 运营阶段 无需支 付 ，直到 设备准 备完毕。 建设阶段 支付服务和资 产运营费用 支付投资回报 运营阶段 公共部门旨在通过PPP引入私人部门的参与，提供高质量的基础设 施，同时降低资金占用。公共部门的财政支出更加平滑，减少了项 目生命期初的集中
15、性资本投入的压力。 17 中国的PPP模式经历了逐步发展过程 规范发展 （2013年以后） 探索尝试 （19952013年） 2013年开始，亚洲开发银行、 财政部启动对PPP的政策研究 理论研究 （1995年前） 尚未出现PPP的完整概念， 重点探讨BOT模式在中国应用 的可行性； 多限于对BOT的概念、益处 及弊端等的启蒙性理论探讨； 也出现以个案形式操作BOT 项目：深圳沙角B电厂 国家计委以首批试点 BOT方 式在国内尝试推行PPP模式， 如广西来宾电厂、成都自来水 六厂等； 引入国际金融组织的专业经验 和咨询力量协助推进试点项目 以建设部为代表的部分政府部 门的制度性设计；建设部并于
16、 2002年发文加快推进市场化； 2004建设部126号文 受地方政府资金短缺牵引，实 施了大量市政公用、高速公路 PPP项目 2009年开始四万亿经济 刺激计 划，PPP陷入低谷 18 2013年11月，十八届三中全会 决议提出鼓励社会资本进入基 础设施和公共服务； 2013年12月，财政部会议正式 提出大力推行PPP 2014年2月，发改委PPP立法工 作启动 2014年9月，财政部76号文明 确要求大力推广运用PPP 2014年4月、10月国务院常务 办公会提出大力发展PPP 2014年12月，发改委、财政部 连发三文，规范推动PPP PPP有包括BOT在内的多种具体运作方式，政府和社会资本 各自承担的责任风险不同 PPP模式谱系 传统 采购
