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1、 精选公文范文管理资料 施工组织设计存在的问题及其法律地位与编制0 引言长期以来，施工组织设计一直为建筑行业所关注。从施工组织设计的理论研究，到实践体会; 从怎样编制施工组织设计的指导、数据及范本到各种工程项目的施工组织设计的实例、大全。笔者从事施工技术近 30 年，从施工组织设计的参与者、编制者到施工组织设计的审核人、批准人、到重大项目施工组织设计评审专家，经历了施工组织设计的发展，也看到了施工组织设计的变化。目前的施工组织设计，普遍存在着“说起来重要，做起来不要”的“鸡肋”现象，这种现象是不正常的。笔者针对目前的一些状况，就施工组织设计的一些问题进行了思考与探究，在这里与大家共同探讨与交流
2、。1 目前施工组织设计存在的问题施工组织设计存在的问题，不能一概而论，项目的大小不一，施工单位的水平不同，对施工组织设计的编制水平、执行力度是不一样的。应该说对于特别重大项目、大型企业，施工组织设计的编制水平比较高，复杂项目的施工组织设计执行力度相对比较到位。但不可否认的是，大量关系到民生的工程项目，如住宅小区、特别是高层住宅、较复杂的深基坑、高支模、脚手架等，施工组织设计还是存在不少问题的。即使是一级资质、甚至是特级资质的企业，也存在着对施工组织设计重视程度不够、编制水平低、执行力度差的问题。笔者认为，这是造成工程质量问题频发、安全事故不断的一个主要原因。1) 相关方对施工组织设计缺乏应有的
3、重视从招标开始，与商务标相比，技术标所占的比重一般只有 20%，不少工程招标技术标是不计分的，甚至是不需要编制施工组织设计的。现场监理对施工组织设计要求不严，未编制施工方案就施工的未下达停工令，未按施工方案施工的未及时责令改正。施工单位常常以各种借口来逃避施工组织设计编制，或认为都是常规项目施工，或认为有类似成功的经验等。2) 施工组织设计编制水平不高编制施工组织设计的工作一般应由项目技术经理主持编制。但实际上许多项目在人员配置上就不完整，项目上没有专职技术经理。人员的缺乏必然导致工作的不到位。临时找个人编制方案已经不是什么新鲜事，这样方案纯粹就是为了应付检查、应付监理、甲方，在这样的情况下，
4、是不可能编制出好的施工组织设计的。编制施工组织设计，其实是一项较为复杂、对编制人的综合技术能力要求比较高的工作。但目前许多企业只是把编制方案的工作交给某 1 2 人去完成，这显然是有问题的。施工组织设计不但涉及施工部署、施工方法的选择，也涉及项目管理方面的内容，都需要根据企业的具体情况加以综合考虑才能确定。因此施工组织设计编制过程必须要有项目的主要组织者( 项目经理) 直接组织，编制者必须对具体的项目情况有充分的掌握，对本企业的综合施工能力有清楚的了解，要经过多轮的调查研究与讨论，最后才能形成完整完善的方案稿。3) 施工组织设计执行力差把方案扔一边，按自己的想法想怎么做就怎么做。这种现象比较极
5、致，但也是存在的。方案编制滞后，无方案施工也是经常发生的情况。实际情况变化了，无法按既定的方案施工了，实际的施工与方案发生差异，这也是普遍存在的情况。是否按方案执行，缺少检查监督。不按方案执行也无人过问，只要没出大事，也没人追究。2 施工组织设计的法律地位2 1 法律法规对施工组织设计的要求法律是社会规则的一种，通常指: 由国家制定或认可，并由国家强制力( 即军队、警察、法庭、监狱等) 保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的，具有普遍约束力的一种特殊行为规范( 社会规范) 。法律是维护人民权利的工具。按其立法权限不同，可分为 5 个层次: 法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章。中
6、华人民共和国建筑法( 1997 年 11 月 1 日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1997 年 11 月 1 日中华人民共和国主席令第 91 号公布 自 1998 年 3 月 1 日起施行) 。建筑法应属于第 1 层次，应是建设行业的最高法律。其第五章建筑安全生产管理之第三十八条: 建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施; 对专业性较强的工程项目，应当编制专项安全施工组织设计，并采取安全技术措施。这里提到的“建筑施工企业在编制施工组织设计时，应当根据建筑工程的特点制定相应的安全技术措施; ”这句话应该可以理解为: 建筑施工企业应当编
7、制施工组织设计。不过再仔细研究发现，这一条款是在建筑法的第五章建筑安全生产管理中提出的，那是否理解为: 上述的“施工组织设计”只是安全专项施工组织设计呢，因为在建筑法的第六章建筑工程质量管理中并没有提到施工组织设计，是否表示工程质量管理中对施工组织设计没有要求呢?建设工程安全生产管理条例以国务院令的形式发布，应属于法律的第 2 层次的行政法规。现行的建设工程安全生产管理条例2003 年 11 月 12 日国务院第 28 次常务会议通过，自 2004 年 2 月 1 日起施行。第十四条 工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。第二十六条 施工单
8、位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督: 基坑支护与降水工程; 土方开挖工程; 模板工程; 起重吊装工程; 脚手架工程; 拆除、爆破工程; 国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。对前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行论证、审查。第五十七条 违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正; 逾期未改正的，责令停业整
9、顿，并处 10 万元以上 30 万元以下的罚款; 情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书; 造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任; 造成损失的，依法承担赔偿责任: 未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的; 发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的; 施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的; 未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。第六十五条 违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一的，责令限期改正; 逾期未改正的，责令停业整顿，并处 10 万元以上 30 万元以下的罚款; 情节严重的，降低
10、资质等级，直至吊销资质证书; 造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任; 造成损失的，依法承担赔偿责任:安全防护用具、机械设备、施工机具及配件在进入施工现场前未经查验或者查验不合格即投入使用的; 使用未经验收或者验收不合格的施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的; 委托不具有相应资质的单位承担施工现场安装、拆卸施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施的; 在施工组织设计中未编制安全技术措施、施工现场临时用电方案或者专项施工方案的。由上可以看出，在我国建设工程安全生产管理的法律法规中，对施工组织设计的要求是十分明确的，有的甚至是十分具体的
11、。那么，对于质量管理，是否也有这样的规定和要求呢?建设工程质量管理条例也是以国务院令的形式发布，也属于第 2 层次的行政法规。现行的建设工程质量管理条例2000 年 1 月 10 日国务院第 25 次常务会议通过 2000 年 1 月 30 日中华人民共和国国务院令第 279 号公布 自公布之日起施行。搜遍该条例的全文，未发现“施工组织设计”一词，甚至连“施工方案”一词也没有。这是否代表条例对施工组织设计无要求呢?条例第四章 施工单位的质量责任和义务，自第二十五条至第三十三条，计九条。其中第二十八条规定: 施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。施工
12、单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。只提到“必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工”，未提到要编制施工组织设计并按施工组织设计要求施工!笔者认为，这一条如果增加: 施工单位在工程施工前必须编制施工组织设计并认真执行。会对明确施工组织设计的法律地位起到更好的作用。但再仔细分析，我们发现，条例要求“必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工”，那么施工技术标准会对施工组织设计的编制有要求吗?2 2 标准规范对施工组织设计的要求提到施工技术标准，我们大家都再熟悉不过了。GB 国际、JGJ 建设部标准，以及大量的地方性标准、规程。这些都是我们从事施工工作必须遵守、必须掌握的
13、重要依据。那么这些标准对施工组织设计是怎么要求的呢?笔者查阅了房屋建筑施工常用的一些规范、规程，发现: 各种规范、规程对施工组织设计的要求不尽相同，说法也不统一。但绝大多数规范、规程都要求编制施工组织设计或专项方案。在常用的现行规范中，唯一没有对施工组织设计有要求的是建筑地面工程施工质量验收规范GB502092010，该规范通篇未提及施工组织设计或专项施工方案。该规范 3 0 2 条: 从事建筑地面工程施工的建筑施工企业应有质量管理体系和相应的施工工艺技术标准。没有提到地面工程需要编制专项施工方案。那么地面工程是否就不需要编制方案了呢? 笔者认为也不是。因为建筑装饰装修工程质量验收规范GB50
14、2102001 有规定: 3 3 1 承担建筑装饰装修工程施工的单位应具备相应的资质，并应建立质量管理体系。施工单位应编制施工组织设计并应经过审查批准。施工单位应按有关的施工工艺标准或经审定的施工技术方案施工，并应对施工全过程实行质量控制。而地面作为分项工程是属于装饰装修分部工程之中的。所以即便不单独编制地面工程施工方案，也应该在装饰装修施工方案中有地面工程的内容。作为一项重要的分项工程，笔者认为应该在建筑地面工程质量验收规范中要求编制地面工程专项方案。经过以上分析可以看出，施工组织设计或施工方案是施工技术标准所要求的文件，施工技术标准的法律地位也就决定了施工组织设计的法律地位。那么技术标准是
15、否属于法律法规呢?2 3 标准规范是否属于法律法规这个问题是个颇为专业、复杂的问题，有专业法学人士对此问题进行过专题研究，其结论如下。1) 如果从形式意义上的划分看，尽管很难从授权根据的角度，导出技术标准是否属于法律规范的结论，但是从标准的外在名称、形式、结构和内容，以及制定和颁布程序看，它都不符合法律规范的外形，简言之，技术标准从形式上看不是“法”。2) 但如果沿着更为实质意义的判断，那么由行政机关颁布的技术标准对行政机关及其工作人员有着“作茧自缚”的效应，而且尽管其内容针对的是事项或者物品，但依然会间接的影响私人的权利和义务，而且通过行政机关所采取的若干确保标准实效性的手段，使得标准对私人产生了实际上的法律约束力和约束效果。标准减少了不确定性，稳定了私人之间相互的期待，成了特定领域中诸多问题的解决和因应之道，从这个意义上说，标准的功能与社会规则体系中法律规则的功能几无二致，也非常类似于霍布斯、边沁、韦伯和卢曼笔下关于现代法功能的经典言说。因此，如何从制度建设方面，对技术标准制定过程中的程序和实体因素加以考量，就成为研究者和实际部门所需共同面对的紧迫课题。因此可以说，技术标准实际上就是“法”。笔者的本意是试图通过探讨与分析研究，把施工组织设计上
