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1、统筹城乡发展中土地二元制度障碍及突破 摘要现行的城乡土地二元制度是制约城，统筹发展的主要障碍。要实现统筹城乡发展的目标，重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题，突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。本文以成都试验区实施“三个集中”为切入点，对其中涉及的土地制度问题进行若干理论及政策探讨，提出了若干农村集体土地制度改革的对策措施。 关键词统筹城乡土地制度二元结构农村集体土地宅基地 2007年6月，成都市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，随后四川省委、省政府又确定在德阳、自贡、广元三市及一些县启动省级统筹城乡综合配套改革试点工作
2、。按照成都市自2003年以来推行的城乡体化和实行以“三个集中”为发展路径的前期改革经验来看，现行的城乡土地制度安排是影响进一步改革发展的深层次难题之一，其核心是我国目前在城乡实行国有和集体所有两种不同的土地所有权制度的二元结构，以及在土地资源利用配置及收益分配所涉及的复杂关系。本文认为，要实现城乡统筹发展的目标，其基本出路是构建城乡统一的土地产权市场；重点是解决农村集体土地产权的市场化、资本化和财产化问题；突破点是实现农户宅基地的财产权流转，从而使农民获得应有的公民权利和平等的市场交易地位。最终使城乡土地资源得到高效利用，土地收益得到合理分配。城乡经济得以协调、可持续发展。 一、我国城乡二元土
3、地制度安排及其弊端 土地制度是中国经济社会制度安排的核心内容。1949年中国革命成功的社会基础无疑是“土地革命”的土地制度变迁及由此引发的广大农民对拥有土地所有权的向往；上世纪80年代初的中国改革的起点是农户对土地承包经营权的获取。但是在计划经济体制时期建立的整套土地制度安排中，传统城乡二元经济结构所形成的集体土地所有权和国有土地所有权的物权不平等关系仍然被维系。农村集体土地所有权作为一种受到严格限制的产权，国家和政府对其用途、流转、处置、收益进行了严格管制，因而其所有权并不具有产权经济学中一般意义上的完整产权性质，即缺乏产权所有者的绝对意义的支配权和转让权(蔡继明。2006)。在集体土地(承
4、包地、乡村公共用地及农户宅基地)向国有土地产权转变的征用过程中，存在明显的交易地位不对称情况，从而有悖于市场经济要求的权利怦等的基本准则。在限制交易的法律制度背景下，农民的宅基地与地面附着物一房屋的产权相分离，其物权的财产特征无从被体现，因为作为财产的价值实现必须通过交易和替代物效用的参照才能被体现出来。而财产不能被有效转让和交换就意味着资源的有效利用和配置会受阻，从而决定了我国农村集体土地资源利用普遍存在的低效率状况。 改革开放30多年来，我国农村集体土地的制度也随之发生了一些变化。首先是农村改革初期。农户进行了土地承包后，政府对农用土地生产用途的严格管制向相对宽松的市场导向转变。上世纪80
5、年代初期，广大农民虽然取得了耕地的承包经营权，但政府仍然要求按田亩来合同定购粮食及其他农产品，直到后来通过农村产业结构调整取消粮食合同定购，改为用货币缴纳农业税。目前已基本不限制耕地的生产经营项目和农作物品种，近年还完全取消了农业税赋，并实行若干补贴政策。其次是农民承包土地期限长期化，由“增人增地、减人减地”和集体内调整的不稳定的承包关系向土地承包法规定的农民承包权30年不变的政策转变，农户取得了承包土地的长期性经营使用权及家庭成员的使用维承权。再次，农村集体建设用地由非市场化内部利用向市场化的流转交易转变。乡镇企业用地通过集体和乡镇政府无偿调配与使用的状况已彻底转变，全面实行了市场化的土地租
6、用、承包、出让、转让、抵押、作价人股、作价出资等流转方式。近年更是通过宪法、土地管理法、物权法及担保法等加以规范和保障。 但是，现行的城乡二元结构的土地管理制度安排仍然未从根本上加以打破。 一是现行制度严格限制农村集体土地的非农化利用的产权交易市场途径，规定耕地的非农利用必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。在实际操作中，有相当部分土地并非公益性利用，而是在“国家建设”名义下的城市利益集团的经营性利用。加之地方政府“以地生财”的逐利行为，不断抬高城市土地价格，最终对城乡居民居住水平的提高和经济发展都带来负面效应。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地的所有
7、者的利益损害非常显著。 二是在实现城市化、工业化过程中始终未肯定农民本应拥有的土地财产权，从而严重地限制了农民的自由迁徒和社会身份转变。这在于现行土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，尤其是农户与集体组织之间的土地的财产权益边界更为模糊。如农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的邪部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿退出具有长期经营权的承包的土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走。这种制度安排使得大批转移在外的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基土地，往往形成劳务输出地区
8、的耕地粗放经营甚至抛荒，以及大量的住房闲置。大规模的“两栖型”人口流动形式和农村劳动力的非完全转移，造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而是对稀缺土地资源的极大浪费。 三是作为利益主体之一的政府强化对土地市场的垄断和行政管制，限制农村集体土地市场的产权交易活动的空间，使我国土地市场化水平远远低于资金、劳动力、生产资料、生活资料等生产要素市场化水平，与“现代产权制度”的要求极不协调。集中体现为对农村集体建设用地中的乡镇村企业用地和农户宅基地的产权转移、流动、交易加以种种限制(尤其是与信贷有关的抵押权)。在利益驱动下使有关交易被迫采取一些非公开渠道进行。如利用农村建设用地发展起来的“小产权房”
9、，即是农村集体、农民和乡镇政府同中央政府之间的复杂利益博奕的结果。土地交易多方绕过E级政府直接进行农村集体土地的商品性住房开发。尽管政府明令禁止城市居民购买“小产权房”，并宣称“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护，但迄今仍屡禁不止，开发出售活动仍然普遍存在，甚至愈演愈烈并公开化。至于绕过耕地占用指标的行政计划管理的“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。这些问题都充分说明，缺乏同城市国有土地平等地位的城乡土地制度安排和相关政策运作机制已严重失灵，启动统筹城乡体化的土地制度改革势在必行。 二、成都市统筹城乡土地制度探索 成都市对城乡经济社
10、会统筹发展综合改革的试验工作早在2003年就已开始。该市以推进城乡体化为核心，采取了一系列重大改革措施，对城乡土地管理制度及利益关系有所调 整。成都试验区最核心的工作重心是“三个集中”的推进，即以推进工业向集中发展区集中为重点，走新型工业化道路，集聚新的经济增长点；以推进土地向规模经营集中为重点，走农业产业化道路，发展现代特色高效农业；以农民向城镇集中为重点，走新型城镇化道路，实现就地专业化就业和社区化生活转型。显然这里的“三个集中”均涉及到城乡土地制度的统筹和调整问题。 成都市按照“促进城乡生产要素自由流动”的创新思路，在土地制度安排方面有以下一些重要举措。是在保持现行的城市建设等土地征用制
11、度的前提下，加大了对失地农民的经济补偿力度，除对住房按一定面积标准重新安置外，还对劳动人口进行城镇就业的免费技能培训、职业介绍，以及利用土地补偿费为失地农民办理养老等社会保险。二是利用政府财政投入开展土地整理工程，对农户承包耕地和宅基地进行数量调整和空间置换，同时用新增耕地为全市建设用地提供耕地占用指标，促进该市的城市发展和工业集中区建设。三是积极引导农民建立土地合作社，将一家一户的土地承包经营权通过集体统筹入股或对外租赁，实行农业产业化的业主规模经营。为了保护耕地和粮食安全，市政府还对基本农田保护实行财政补贴政策。 成都市在统筹城乡土地制度方面客观上也触及到几个最敏感和棘手的问题。 一是农村
12、集体土地中具有永久使用性质的农户的宅基地和长期使用性质的承包土地，其保障功能必须在土地征用和置换后由住房保障、就业保障、养老保障等其他社会化方式替代。忽略了土地的社会保障功能势必危及社会稳定和导致社会矛盾的尖锐冲突。因此，在农村集体土地被征用过程中，政府有责任对这种“非自愿交易”进行全面、足额的经济补偿，除直接成本外的机会成本部分的补偿要由就业保障、住房保障和养老保障等方式承担。“以土地换保障”在理论上是成立的，但具体的操作办法及标准则需要认真研究加以解决。 二是农民宅基地的私有财产权性质使其显然有别于承包土地、乡镇企业用地和乡村公共设施、公益事业用地的财产归属性质(段应碧，2007)。在土地
13、征用、转换流转中涉及的宅基地财产权认定客观上已不可回避。如成都市农民集中居住后的农户宅基地面积大幅度缩小，加之原有的庭院经济收入受损，无法再从事家庭养殖经营，这说明政府的经济补贴政策对农民并不是一种优惠。但目前还缺乏“农转非”人员放弃宅基地的经济补偿的法律政策依据，以及在集体成员之间进行宅基地的转让、抵押等财产交易权利的法律界定问题。 三是城乡统筹中城镇居民向农村的逆向流动的土地产权交易关系的认定规范已提到议事日程之上。由于对农村集体土地非农业开发利用并不存在社会身份限制的法律依据，因而城镇户口居民按城乡统筹原则亦可“逆向”到乡村去租赁和购买住房，因为在城市化进程中，农村居民既可以“正向”转移
14、到城镇就业、定居及租房和购买商品房，又可取得政府提供的廉租房和经济实用房。在取消城市和农村户籍区别的情况下，城镇居民取得以农村宅基地为载体的农村集体土地“小产权”房产的租用、购买权也显然具有合法性。只有如此才可以称之为城乡统一的土地与房地产市场。 据了解，我国安徽、广东、湖北等地在国土资源部的批准下都已开始了集体建设用地使用权流转试点工作，并相继出台了若干地方性法规或规章。如允许农村宅基地进入市场流转，实行集体建设用地与国有土地“同地、同权、同价”政策。对放弃宅基地和承包地的政府经济补助及社会保障措施方面，有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律层次。例如广东省2005年发布的广东省集体建设用
15、地使用权流转管理办法是全国第一个在全省范围内允许农村集体建设用地使用权自由流转的文件。该办法以地方规章的形式明确了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押的范围、条件、程序以及土地收益、法律责任等具体内容。在配套文件中规定：“对符合宅基地面积标准的一户一宅，其转让、出租的流转收益归该农户所有。”这意味着宅基地使用权可以直接进入市场流转和承认农户的相应财产权利。又如安徽省2002年出台的文件中也明确规定“农村村民宅基地使用权可以进行流转”，这显然是对现行法律的一种突破。 三、统筹城乡发展中的农村集体土地制度改革突破口 土地是城乡居民生存和发展的基本经济资源和财富来源。对农村居民而言，土地还
16、具有明显的社会保障功能。但是在现行的二元土地制度安排中，广大农户的宅基地的财产私人性质不能通过合法的交易得以体现；农户对承包土地也并不拥有可以自由流动的完整意义上的产权；一般农民更是难以真正自主地参与和支配集体建设用地及公益用地的规划利用和收益分配。正是由于农村集体土地的市场化、资本化和财产化发育严重不足，不仅导致多数农村人口和劳动力的转移不能实现彻底离土，留乡农民的财产性收入也很难有大的提高。据笔者参加的由中国海南改革发展研究院在2007年12月组织的一次大型专家问卷调查结果反映，有65.4的被调查专家和其他人士都认为，“我国农村改革的最大障碍是现行的土地制度”，且是多项选择中的首位，远高于其他选项几十个百分点。在我国，两种土地所有制并存并不奇怪，因为即使是西方国家也存在国有、社区(集体)和私人等多种土地制度，但关键是制度安排要具有合理性和非歧视性。
