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1、 我国房地产宏观调控政策效果评估初探基于公共政策评估的视角张永岳1、张传勇、谢晖（1华东师范大学商学院, 上海200241）摘 要：2003年以来，国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施以求对过热的我国房地产市场进行调控，虽取得了一定的成效，但房价上涨势头并没有得到有效控制，政策实施效果与预期目标尚有一定的偏差。本文以上海为例，结合公共政策评估理论和方法，对房地产宏观调控效果进行评估，探讨调控政策的成效与不足。评估结果显示，上海房地产调控政策取得了一定效果，然而在全国范围内，尤其是2009年房价的上涨状况，表明我国房地产宏观调控政策仍存在短期性、相机性、非均衡性等问题。笔者认为，房地产
2、宏观调控政策应建立相应的长效调控机制以稳定市场主体预期，在提高市场绩效、建立有效房地产市场的同时采取相应的激励机制，兼顾经济效率与社会公平，引导住房的有效供求，从而促进房地产市场的稳定健康发展。关键字：房地产 宏观调控 政策评估 长效调控机制Evaluation on Effects of Chinas Macro-economic Control of Real Estate Market - Based on the Perspective of Public Policy EvaluationZHANG Yong-yue1, ZHANG Chuan-yong, XIE Hui(1 Bus
3、iness School , East China Normal University, Shang hai 200241, China )Abstract: Since 2003, our state has taken some measures to regulate the overheated real estate market for many times，including the land policy, tax policy, monetary policy measures, but the trend of housing prices has not been eff
4、ectively controlled, and the implement of policies deviates the objectives. In this paper, we set Shanghai as the example, based on evaluation of public policy, to assess the effect of macro-economic control on real estate in Shanghai. Evaluation results show that Shanghais real estate regulatory po
5、licy has achieved some results, but at the national level, especially housing prices rising significantly in 2009, macro-economic control on real estate is still short-term and discretionary. The author believes that we should establish long-term effective control mechanism to stabilize the expectat
6、ions of market players, then can improve the performance of real estate market, take the appropriate incentives, both economic efficiency and social equity, and guide housing effective supply and demand, so as to promote stability and healthy development of real estate market. Keywords: Real estate;
7、 Macro-economic control; Policy evaluation; Mechanism for long-term control第一作者：张永岳 (1954- )，男，上海人，教授、博士生导师。主要研究方向：经济学、房地产经济学。电子信箱：。一、引言2003年以来，国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施以求对过热的房地产市场进行调控：2005年3月，中央先后出台了新老“国八条”对房地产进行宏观调控；2006年5月，国务院出台了新的 “国六条” ,以进一步抑制房价上涨，内容涵盖了税收、信贷、土地供应、市场、结构乃至信息披露等方面。但房价上涨势头并没有得到有效控制。受
8、2008年全球金融危机的冲击，房价曾在2008年底一度低迷，但2009年第二季度便开始反弹，2009年12月房价同比增长达7.8%，环比涨幅也高达1.5%，创下了2009年全年的新高，也是2007年11月份以来26个月的涨幅新高，接近2007年9月1.7%的历史最高值。持续上涨的房价，引起了人们对资产泡沫的担忧。为抑制房价过快上涨，国家在2009年年底和2010年年初密集出台了一系列针对房地产市场的调控措施，其中新“国四条”、“国十条”相继出台，政策内容涉及营业税调整、保障性住房供应、差别化信贷政策等一系列调控措施。从国家统计局2010年7月发布的数据来看，2010年上半年房屋销售价格同比继续
9、有所上涨，房价上涨的势头仍没有得到有效遏制。因而，国务院和各部委虽多次出台相关宏观调控政策，但国内房价局部性上涨过快这一问题并没有得到根本解决，政策实施效果与预期目标尚有一定的偏差。随着近年来住房保障体系建设受到重视，房地产兼具商品和部分公共物品与社会保障品的双重内涵得以体现，其既有对经济发展起推动性作用的一面，又有体现“住有所居”的民生性需求一面，房地产宏观调控政策既有其市场性一面亦与公共政策紧密相连。基于公共政策评估的视角，对房地产宏观调控政策效果进行评估，探讨其成效与不足，有利于进一步完善优化兼顾房地产商品属性与公共属性的调控政策，抑制房价持续快速上涨，调整住房供求结构，进而促进房地产市
10、场平稳健康发展。二、政策评估理论及其在房地产领域的运用政策评估（也称政策评价，Policy Evaluation）是公共政策过程中具有重要意义的一个环节，自20世纪70年代以后逐渐成为社会科学领域中一个相对独立的发展方向。在世界各国，特别是西方发达国家，政策评估受到学术界和政府管理部门的普遍重视，实践范围越来越广，并成为“社会科学中最为活跃的领域（Cronbach,1980）”。目前，国外针对这一方向的研究主要有以下三种范畴：一是狭义地研究政策评估，仅限于对政策方案的评价，通过比较分析解决问题的各备选方案，为决策者选择最优方案（Stuart S.Nagel,1976; C.M. Schmidt
11、,2007）；二是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行及政策效果的评价（James E.Anderson,2003; BE Dollery,2009）；三是将公共政策评估作为对公共政策效果的评价，判断政策效果与投入成本是否相符的过程(Thomas R.Dye,2007)。国外针对房地产政策评估的研究相对较多，其中主要聚焦于公共住房政策评估，通过剖析住房政策实施过程中凸显的诸多问题：如住房购买权难以保证（Colin Jones,2006）、住房政策目标群体偏差（Bierma,2008）、政策利益相关者分配不均（Mary Pattillo,2007）、政策主体执行不力（H.
12、White,2009）等，指出其可能对住房政策效果产生的负面影响。政策评估作为一门独立的研究领域在我国出现于20世纪80年代后期，目前相关研究尚处于发展阶段，与政策制定和政策执行相比，政策评估还是政策过程中较为薄弱的环节，缺乏必要的政策评估制度基础和政策法规（贠杰、杨诚虎，2006）。近年来，相关研究多聚焦于公共政策的执行问题及其评估方法，其中政策执行问题有：效果偏差形式（宁国良，2000）、“中梗阻”现象（钱再见、金太君，2002）、政治资源流失问题（傅菊辉，2004）、政策主体的困境问题（吴明、刘然，2006）等；政策评估方法研究包括政策评估指标体系的构建（宋健峰、袁汝华，2006）、公共
13、政策定量评估方法（廖筠，2007）、政策评估模式的选择标准及现存问题（王雪梅、雷家骕，2008）等。国内针对房地产政策评估方面的研究多为定性的政策评论，如指出我国房地产政策应以法制为主要手段（宋春华，2000）、均衡发展为主要目标（汪洋，2004）、因地制宜（谢百三，2006；汤鸿川，2008），同时考虑其对利益相关者的影响（魏成龙、张添丁，2009）；另外，还有些学者尝试从实证分析的角度指出现行调控政策存在的问题（曹剑光，2007）以及经济适用房等保障性住房政策的运行状况（李培，2008）。但对现有房地产政策进行评估方面的研究还比较缺乏，特别是对房地产政策进行系统性、科学性的政策评估研究尚属
14、缺失。三、评估方法、指标选取与评估过程本文在对房地产宏观调控政策进行评估时选取上海作为研究样本。2005年，在国家出台新一轮宏观调控的形势下，上海市政府工作报告首次提出房地产市场“三个为主”的调控原则，即“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”，根据这一原则，上海市、区县两级政府部门制订了相关政策，加强对房地产市场的调控。（一）评估方法的选择依据政策评价指标体系是一个多层次、多指标复合体系，在这个复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，指标中的定量和定性指标往往难以科学界定。因而，笔者在选取政策评价方法，舍弃了比较主观的经验估值法及专家确定法，而是采用主成分回归分析法（Principal Component Analysis,简称PCA）、层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）以及模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation Method,简称FCEM）相互结合的综合评价方法。其分析过程为：先建立层次结构模型；然后确定指标对上一层次的隶属度也即权重，从而得到权重向量（AH
