自然保护区中社区“共管”问题初探

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1、 974 次 2004-11-16 自然保护区中社区“共管”问题初探 彭 莉* 接要：自然保护区中的社区“共管”是一个非常复杂的问题，归根结底它是多方利益衡平的 结果。本文从社区“共管”概念的提出背景入手，着重分析了其中的有关各方利益主体之间 的利益冲突及其衡平问题，并在其中提出了某些不成熟的、初步的解决对策。 关键词：社区“共管” 利益冲突 利益衡平 1.社区“共管”问题的提出 所谓的自然保护区的“社区共管” ，是指在自然保护区管理过程中，通过各种法律、经济、政 治、文化驱动机制将保护区内以及保护区周边地区的相关利益主体纳入保护区的保护，在明 晰责、权、利的前提下以保护区的建设和经营来促进各

2、有关方的利益，并以各相关利益主体 的积极参与来更为有效的保护自然保护区。 1.1 由自然保护区到生物圈保护区提法的转变 根据我国自然保护区条例第二条对自然保护区所下的定义，它是指对具有代表性的自然 生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象 所在的陆地、水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区的 建设对于保护自然资源和生物多样性，维持生态平衡和促进国民经济可持续发展有着重要的 战略意义。 传统的自然保护区是一种堡垒式或要塞式的庄园 。 从传统意义上讲， 为了能保护好保护区内 的自然资源，就应该避免人类进入自然保护区。但是，常常事与

3、愿违。一方面由于保护区地 处边远地区，保护区周边群众的生活水平较低，保护区的保护在很大程度上限制了当地社区 的发展，社区的贫困和落后同自然保护发生了冲突且矛盾日益加剧，反过来当地社区的发展 又大大削弱了保护区的管理，使保护的目标难以实现。另一方面，由于保护区自身管理机制 的问题，只有支出而没有收入的状况十分普遍，保护区往往因缺乏经费而很难生存下去。这 种情况在人多地少的发展中国家尤其明显，区域性经济的发展和对资源和环境的保护经常处 于激烈的对立面。 事实证明，采用封闭式保护模式或与保护目标相脱节的发展模式都是不可取的。因此在总结 过去的自然保护区发展的经验和教训的基础上， 联合国教科文组织的人

4、与生物圈计划在 1979 年提出了生物圈保护区的概念。生物圈保护区概念不同于自然保护区，其最主要的特点在于 明确保护区不是一个堡垒式或要塞式的庄园，而是一个开放的资源管理的战略基地。其中， 开放并不意味着可以随便进出保护区并随意获取保护区内的资源。在保护区内部，根据不同 管理目的和要求划分出若干子区域。这些子区域分别是核心区，缓冲带和过渡区（又称实验 区） ，服务于生物圈保护区 。其最主要的任务就是把保护和发展看来是矛盾的事物，使其有 机地协调起来，建设成为一个以保护为主并与发展的要求密切结合的多功能基地，从而摆脱 了传统保护区概念中消极保护的一面；而它最鲜明的特色则是在实施过程中强调当地社区

5、和 居民的参与，强调发挥与保护区利益联系紧密的各方主体的参与积极性以共建保护区和周边 社区，与当地的社会和经济发展紧密结合，体现出其灵活性和创造性，社区“共管”的概念 也由此而生。 综上所述，生物圈保护区这一概念的提出，不仅是环境保护法中环境与经济、社会协调发展 原则在自然资源保护领域内的体现， 同时也是可持续发展原则在这一具体领域中运用的结果。 我国的自然保护区虽然也采用了生物圈保护区中所运用的“三区”划分法，表面上似乎也符 合生物圈保护区的概念，但如果究其实质则实属不然。第一，管理模式不同：随着保护地数 量的迅速增加，保护地的目标和功能趋于多元化，生物圈保护区采取的是一种参与合作型的 管理

6、模式，它是以社区为主的自发性的保护行为，由于这种保护管理与当地发展尤其是社区 利益联系紧密，因而投入成本也最低；而我国传统的自然保护区政策基本上是抢救式的保护 政策，是通过行政手段自上而下的强制性管理。其管理目标简单明确，但成本却颇高；第二， 采取保护的手段不同：前者通过促进有关利益各方的共同参与来达到保护的目的，在这一过 程中灵活运用行政、经济刺激、协商合作等多种方式，归根结底这是一种动态的保护；而后 者则欲通过与当地居民的隔绝以及采用单一的行政命令机制来达到保护的目的，相比较而言 这是一种静态的保护；第三，对待保护区的理念不同：前者将保护区视为一个开放的经济社 会生态系统，它按照生态区域进

7、行规划和管理，以可持续发展的原则为指导思想；而后者则 把保护区作为孤岛，采取封闭式和以地理区域进行管理，走的是一条脱离区域经济发展和人 民需求来建设和管理保护区的路子；第四，管理者进行保护的姿态不同：前者强调管理者应 该以一种积极的姿态参与保护区的共建，而并非只是进行消极地管理，其往往通过合理、系 统地经营保护区来促进对保护区的保护；而后者则以高高在上的管理者姿态自居，它只是一 味地执行各项行政命令而不会去积极探寻更适合本自然保护区发展的可行方式，因而实践中 过分重经营而轻保护，在谋求创收的同时却加剧了其赖以创收的本底资源的破坏，或者即使 进行保护采取的也不是系统有效的方式而往往只是进行一种“

8、小修小补” ；第五，民众对保护 区的态度不同：前者由于在保护的同时努力将保护区周边群众和社区的利益和需要纳入了其 考虑范围， 同时通过给予他们必要的利益而积极争取他们的参与， 因此民众能够较为配合地、 自觉地参与保护区的保护；而后者因为不具备以上优点，完全隔绝了民众的参与，因此民众 不是抱着积极合作的态度反而经常成为无奈的 “违法者” 而站在了与保护区管理者相对立的 一面。 1.2 利益衡平的结果 人们行为的背后最终是受着各种利益的驱使。社区“共管”问题的提出归根结底也主要是国 家利益与区域民众利益衡平的结果。早期的自然保护区是为保护正在受到严重破坏的自然资 源、生物多样性和环境的情况下由国家

9、强制性的圈地保护而形成的，停止自然保护区内一切 生产经营活动就成为必然，因此而建立的自然保护区也就只注重协调人与自然的关系或者自 然与自然之间的关系而甚少关注人与人之间的利益冲突和协调他们之间的关系；到后来，自 然保护区建立后的进一步发展走的是一条“价值增长型的自然保护区”道路 ，自然保护区管 理机构利用保护区进行大规模创收而增进国家经济利益的同时并没有给社区和社区居民带来 经济补偿或其他替代居民收入的政策措施，这样所造成的结果必然是国家在自然资源保护中 所追求的目标与民众所欲达到的为维持自身生存的目标相背离和国家政策的实施在基层遇到 的巨大阻力，人与人之间的利益冲突加剧，引起了更为激烈的对抗

10、。对他们之间的利益进行 协调的需要也就更为突显。由于现阶段自然资源的破坏已相当严重，而边远的自然保护区周 围生活的居民因为谋生的范围有限，生活相当困难，地区经济也很不发达；因而这两种目标、 两方利益（即环境利益和经济利益）均具有紧迫性，并不存在熟重熟轻，或者说以完全牺牲 一方来保全另一方的问题，而且它们之间又具有目的的同源性即从长远着眼均是为了提高人 民的生活质量， 所以说这两种利益具有其自身的正当性与合理性， 我们并不能偏废任何一方， 否则政府做出的决策不仅无法得到有效实施而且也可能丧失其存在的正当性与合理性。那么 在此情况下就只能有效衡平、兼顾这两种具有正当性且又相互冲突的利益，社区“共管

11、”强 调的恰是这两种甚或是多种利益主体的参与，为他们的利益表达提供了一个对话的平台，在 有效考虑不同主体利益倾向的基础上共同做出最适于本地情况的决策，从而达到利益相关各 方的责、权、利的统一。 2.社区“共管”中存在的利益各方及其冲突 基于以上的分析我们明确了社区“共管”本来就是利益各方衡平的产物，因此在这其中绝非 只有单一的利益主体，而是可能同时并存着多方利益主体，上文我们提到的仅仅是两类起决 定作用的、主要的利益方。而利益层次的多样性决定了利益要求的多样性和利益实现方式的 多样性以及利益主体的多样性和复杂性。 2.1 自然保护区管理机构与上级政府以及其他政府各部门之间的利益冲突 我国自然保

12、护区实行分级管理，根据自然保护区的重要程度分为国家级和地方级，地方级又 分为省、市、县级。按照这一概念，国家级自然保护区应当隶属中央政府管理。但实际上我 国的绝大多数国家级自然保护区是由所在当地政府管理，其中许多由市、县、乡级政府管理。 重要的是中央政府在把责任委托给地方政府时，没有委以相应的权利，主要是没有足够的经 费投入。而同样的没有经费投入的责任委托又相继发生在各地方政府的上下级之间。这就出 现了级别与管理责任的错位。由于多数地方政府不能保证对自然保护区最基本的投入，自 然保护区管理机构往往出于对自身经济利益的考虑而重经营轻保护，从这个意义上说，政府 在自然资源保护中的利益与自然保护区管

13、理机构自身的经济利益之间存在着冲突，当管理机 构自身的生存都存在问题的时候，其必然无法尽心保护环境利益。当然这两者之间的利益也 并非绝然对立，首先，管理机构自身经济利益的增加可以带来上级政府税收的相应增加；其 次，管理机构自身的大部分经费来源直接得益于上级政府的行政拨款，其对自然保护区管理 的好坏会成为政府在进行拨款之前予以考虑的重要指标。因此两方利益主体既有冲突对立的 一面，同时也有相互统一的一面。另外，我国的自然保护区实行的是综合管理与分部门管理 相结合的管理体制，在涉及经济利益的管理问题上，自然保护区管理机构及其行政主管部门 与其他各部门之间难免存在着权力的争抢，而在涉及责任承担的问题上

14、，又难免会相互推脱 责任从而导致责任主体的不明确。权力的争抢可以获得某些非既得利益，而责任的推脱又可 以使已获得的利益不致丧失。由于此种利益的得失是发生在行政机关的内部，一般不易被其 他利益相关方所察觉，因而具有某种隐蔽性和内部性，一旦出现问题，如果他们不主动承担 责任，上级行政机关又怠于追纠责任，明晰责任主体的话，行政机关获取利益所造成的代价 很有可能会被转稼到那些并未获利的参与社区“共管”实践的主体身上。因而这种内部行政 机关之间的利益冲突也应当列入社区“共管”中的利益衡平问题的考虑范围。 2.2 自然保护区管理机构与保护区内盈利性企业之间的利益冲突 就我国目前保护区的管理现状而言，自然保

15、护区管理机构往往迫于自养，为增加经济收入而 对在保护区内建设盈利性企业抱着一种相对宽松的态度，因为两者的经济利益在很大程度上 是一致的。但与此同时，作为保护区内自然资源的维护者和管理者而言，自然保护区管理机 构又代表着一定的环境公益，它应力求保护区内的自然生态系统、资源和环境，谋求环境利 益的最大化。而这与那些只为追求自身经济利益最大化的盈利性企业的利益之间无疑存在着 严重地冲突。自然保护区管理机构集两种相互对立的利益于一身，必然无法在环境公益和经 济私益之间做出合理的选择。而且由于自然保护区管理机构具有行政上的优越性，它与企业 的地位其实并不平等， 这对明显处于弱势的行政相对人一方的企业的利

16、益来说肯定是不利的。 2.3 自然保护区管理机构与当地政府之间的利益冲突 乡村行政机关作为最基层的行政组织担负着为社区居民、村民谋福利的职责，尤其是在那些 自然保护区通常所处的边远、贫困的乡村，当地行政机关如何为全村创收，带领村民致富乃 是其首要考虑的问题，即促进当地的经济发展是乡村行政机关最大的利益。而现实是自然保 护区的建立和自然保护区管理机构实施的严格管理措施削弱了甚至是剥夺了他们致富乃至生 存的途径，阻碍了乡村行政机关所集中代表的最广大村民的利益的实现。另外我们也应看到 作为自然保护区管理机构所属的省、自治区、直辖市人民政府以及县级以上地方人民政府与 乡村行政机关之间由于存在着行政上的领导与被领导的关系，因而乡村行政机关所代表的利 益与当地社区居民、村民的利益不可能完全一致，有时甚至会发生冲突。 2.4 自然保护区管理机构与社区居民之间的利益冲突 在社区“共管”实践中，由于社区居民较之其他利益主体分布最广、数量最多，其利益与自 然保护区联系也最紧密，因此，应该说这两者之间的利益冲突是最为显著和突出的。对社区 居民来说，其自身的经济利益是最为紧缺的利益，他们