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1、权责发生制政府综合财务报告编制面临的问题及建议以四川省德阳市的试编为例财会伦佑枫贵革之三比制正义府综合财务报告'编制宙!隘的川题具建议一-.4四叫有德阳市试锦备例四川省德阳市财政局课题组党的十八届三中全会通过了中共中央制政府综合财务报告试编范围的要求，德阳关于全面深化改革若干重大问题的决定，确市成为了四川省第二批参与试编工作的市立了深化财税体制改革的总体目标，建立权(州)0 2013年3月正式启动试编2012年度责发生制政府综合财务报告制度被明确写入德阳市市本级及下辖5个扩权试点县的权责文件。权责发生制政府综合财务报告，是以发生制政府综合财务报告，2014年扩面至下政府财务信息为主要
2、内容，以财务报表及相辖的全部县(市、区)。由于对该项工作重视，关文字说明为主要形式，以权责发生制为基认真组织实施，两年的试编工作圆满完成。础，全面反映一级政府整体财务状况、运行成(一)高度重视，责任到位果和受托责任履行情况等的综合性年度报面对试编工作涉及面广、操作难度大、可告。相对于目前以收付实现制为基础的政府借鉴经验缺乏等诸多难题，德阳市市、县两级总决算和部门决算，权责发生制政府综合财财政部门主要领导高度重视，亲自挂帅，成立务报告在会计要素上更加完整地反映了政府了专门的编审工作领导小组。领导小组负责拥有的资源、各类负债、运行成本和费用，在向本级市(县)委、政府汇报宣传，争取支持;经济主体上全
3、面囊括了本级政府财政、行政召集相关部门负责人协调布置编审工作相关事业单位、国有企业等政府管理的机构组织，事宜。领导小组下设试编工作组，负责起草能更加真实、准确地反映各级政府财政财务本地区年度编审工作的具体实施方案;聘请经济状况。建立权责发生制政府综合财务报会计师事务所等专业技术协作人员，联合国告制度已经成为国际公认的公共财政管理发资委、统计局、建设局、城市管理行政执法局展方向。四川省德阳市按照上级要求于等部门单位的相关人员再组成各个编审小2013年、2014年进行了试编权责发生制政府组，负责数据的收集、整理和汇总编制。综合财务报告。本文对试编工作进行了总(二)科学分工，有效衔接结，归纳了面临问
4、题及创新措施，提出了完善根据报告涵盖的资金主体，将编审小组编报工作建议，以供探讨、交流。分类为财政部门报表编审小组、政府部门和单位报表编审小组、国有企业报表编审小组，一、精心组织完成试编对应收集相关数据并汇总。同时，根据来源将数据分类为内部数据和外部数据，内部数按照四川省财政厅进一步扩大权责发生据即财政部门能掌握并直接提供的数据，由. 42 . 局内各业务科室负责提供;外部数据即由财义的研究。现有的定义也基本是参照企业会政部门以外的行政事业单位、固有企业等掌计准则的修订，表述上兼顾受托责任观和决握的数据，由财政部门对口业务科室负责联策有用观，少见对定义具有政府财务管理特系收集并提供给编审小组。
5、点的具体描述和解释。编报人员缺少方向，试编工作组负责制作统一的数据收集样难以把握重点，使财务报告实用性降低，对领表，发放给各编审小组，并负责编报政策口径导决策作用有限。的解释和规范，以确保数据的完整、统一;负2.缺少会计准则，会计信息不能有效衔责与聘请的专业人员协作，就各编审小组提接。交的数据及说明进行汇总，对报表抵消事项现行的政府预算会计主要包括了财政总进行归纳整理，编制抵消调整分录;征求各编预算会计和行政事业单位会计，各自具有独审小组的意见，对特殊事项和编制抵消调整立的会计制度和财务规则，由财政部不同部分录中出现的问题再次进行确认和修改。通门制定发布。新的行政事业单位会计制度发过合理的分工
6、和配合机制，有效地提高了编布以后，已经逐渐趋同，但财政总预算会计和审工作的效率和质量。行政事业单位会计在设计上仍有较大差异O(三)积极探索，创新思维而政府综合财务报告不但要包括财政总预算编制权责发生制政府综合财务报告是一会计和行政事业单位会计报表的合井，还要项全新的工作，既缺乏实践经验，又缺少借鉴引入以企业会计准则为基础编制的国有企业经验，首次试编时面临的困难极大。为圆满报表加以合并，在缺少政府会计准则的背景完成试编工作，德阳市不断创新思维，积极探下，各个会计制度之间难以实现很好的衔索。以现有政府财务会计体系为基础，以企接。如固定资产折旧、企业交易性金融资产业会计准则为参考，创建了公共基础设施
7、项公允价值变动直接计人所有者权益等事项，目库管理、抵消调整事项层次分析法等一系在没有准则指引的前提下，可能导致同一事列技术手段和方法，不断突破编制难点，在综项采用不同的会计处理并人报表。合财务报告的编制上取得了一定的进步O3.现行会计制度与综合财务报告脱节。财政总预算会计和行政事业单位会计都二、编制申面临的问题是以收付实现制为基础，主要为政府预算管理服务，因此在反映的内容和报表的设计上权责发生制政府综合财务报告的编制是与政府综合财务报告有一定的差异。虽然现一项综合性极强的系统工程，尽管我们在两在以转换调整的方式能够基本满足编制合并年的编制中取得了一些经验和突破，但仍感报表的需要，但在政策的统一
8、性和数据的准受到整个编制过程中的诸多难题及不足，我确性方面不免存在缺陷。如部门单位按照权们将其大致总结归纳为两个方面。责发生制应记录的事项在收付实现制下不需(一)理论层面问题记录，财政部门在合并报表时将难以发现而1编制目的和意义不明确，财务报告实使数据存在遗漏。用性不高。(二)实务层面问题目前，政府综合财务报告仍处在试编阶1.会计核算有待完善，数据质量不高。段，关在的重点更多地集中在编制方法上，满一是会计核算力量的配备比较薄弱，新足于首先编制出报告，缺乏对编制目的和意的行政事业单位会计制度的实施不及时、不 43 . 彻底。部门决算账表一致性较差，不一致的制改革的精神，抓住试编契机，全面提高政府
9、约达30%。二是政府会计体系本身也不完综合财务报告的编制水平，经过两年的探索善，许多重要信息未纳入决算报表反映。如创新，我们梳理完善了编报流程，总结创设了政府债务、公共基础设施等，同政府综合财务有效的技术手段，在实务操作中取得了一定报告的要求还有差距。的进步。2.公共基础设施资料缺失，数据获取难(一)结合会计制度改革，完善报表合并方法度大。在旧会计制度下，单位核算分为机关会2013年新的事业单位会计制度正式实计和基建会计，彼此独立，公共基础设施通常施，进一步完善了单位的会计核算，尤其是将在建设阶段由基建会计核算，但完工移交后基建账定期并入;大账使事业单位真正拥却不进入机关会计作为资产核算，甚至
10、不知有了一本完整的账簿。在编制2013年度政道该由谁来进行核算。加之许多基础设施年府综合财务报告时，我们认真研究分析了这限已久，有的几经维修改造，资料难以查阅，历一改革创新，充分运用于合并报表的编制。史成本无法取得，折旧也难以计算。新的会计在;全列全调;的基本编制方法不变的情况制度在这方面做了完善，行政单位会计制度中下，将事业单位的基建数据从固定资产决算明确设立了;公共基础设施;这一资产类科目，中首先剔除，不再纳入合并报表;同时，将事有利于加强公共基础设施的管理，但仍缺少配业单位包含基建信息、的;大账;纳入合并报套的措施和办法，实际操作难度大。在纳入政表，这样既避免了事业单位决算数据需要和府综
11、合财务报告时，公共基础设施的价值基本固定资产决算数据抵消调整的麻烦，也解决上是采取由业务部门估价予以确认的方式，数了部门决算数据与固定资产决算数据不一致据的准确性难以满足报表要求。所带来的困扰。2014年行政单位新会计制3.抵消调整事项较多，容易疏漏。度实施后，我们将同样采用这一方法合并行根据试编指南，政府综合财务报告的编政单位报表，今后固定资产决算将只需要使制主要采用;全列全调;的方式。即将涉及的用企业的数据即可，调整抵消范围将大大缩各个报表数据按照权责发生制的基础转换为/J、。政府综合财务报告相应科目数据后全部列入(二)建立公共基础设施项目库，逐步提工作底稿，结合相关财务资料，根据经济事项
12、高数据准确性实质进行抵消、调整、合井，最终形成政府综公共基础设施数量多、体量大，按照目前合财务报告的资产负债表和收入费用表。这还不十分准确的统计，其价值就已经占了市种编制方法容易理解，操作简单。但在实际本级固定资产的113，一些县(市、区)的比例编报过程中，由于涉及的报表太多，来源复更是接近一半。公共基础设施数据的准确性杂，在缺少必要的附注说明的情况下，编审部对整个政府综合财务报告数据的影响可见一门很难理清和准确把握相互之间可能存在的斑。为了克服公共基础设施数据难以获取、内在联系，抵消调整的疏漏难以避免。管辖范围难以界定等诸多问题，我们借鉴了部门预算项目管理的经验，对公共基础设施三、探索有放措
13、施解决问题也建立了项目库，分项分批加以确定，逐步调整落实其人账价值。具体分为三兰个步骤:一为深入贯彻落实中央、省、市深化财税体是召集各县(市、区)及相关部门集中盟别确 44 定各自所属的公共基础设施，建立公共基础调整的层次分析方法，以树形结构的方式分设施项目库，避免地区间(特别是市本级与市层分析编制抵消调整分录(见图1)。辖区之间)重复记录或遗漏。二是根据建立具体过程简介如下:的项目库，由各部门单位按照;谁管理，谁负(I)确立树形结构。根据编审小组的分责;的原则，确定公共基础设施的价值。价值工，确立了财政层面报表、行政事业单位报表的确定按照;审计结果一项目结算一项目立和企业层面报表主个一级目录
14、;根据各个报项概算;的顺序优先适用，初步计算出公共基表的性质和主次地位，确立了总决算报表、部础设施的入账价值。主是以后年度审结的项门决算报表、企业报表(包含两项)三个二级目，使用审计结果代替以前的估计价值，逐步目录;将其余报表按照与二级目录的紧密关调整做实公共基础设施的人账价值。以后年系，分类到兰级目录(本文只做示例，未采用度新增的公共基础设施也按此方式纳入管穷举)。理如果以后明确采取评估方式确定成本(2)分析编制调整分录。按照自下而上的，也可以使用评估价值确定入账价值，并调的顺序，从三级目录开始，对照试编指南列整相关报表。据此，我们对公共基础设施纳举的应调整事项，逐个报表分析编制调整分入报表
15、记录核算，已经有了一个相对系统、完录。整的体系。(3)分析编制抵消分录。抵消分录的编(三)建立内部抵消调整的层次分析法制较为复杂，我们将其分为两个大的步骤:一内部抵消调整分录的编制是完成合并报是自下而上地分析编制三个树形分支自身内表难度最大，也是最重要的环节。随着改革部的抵消事项;二是自上而下地分析编制主开放和经济社会的发展，政府已经涉及到社个树形分支相互之间的抵消事项。具体如会经济的各个领域，需要合并的报表繁多，抵下:消调整也异常复杂。为了确保报表质量，提按照、自下而上的顺序，对照试编指高工作效率，我们探索建立了一套内部抵消南所列举的抵消事项，分析单个树形分支兰个层级内部是否存在抵消事项。这
16、可以分为两个方面:一是同一层级各报表之间是否存在抵消事项，二是上下级报表之间是否存.在抵消事项。然后根据分析结果逐项编制抵消分录。按照自上而下的顺序，分析三个树形分支相互之间是否存在抵消事项。即从一级目录开始，分析兰个分支的报表之间是否存在财务往来关系;如果存在，则进一步分析该事生l项根据试编指南是否要求抵消;如需抵消，则查阅所属报表图1抵消调整分录层次分析法树形结构图45 的原始记录，根据试编指南所列举的抵消缺少统一的会计准则引领，不利于各个制度事项编制抵消分录。其次，逐层分析二级目间的衔接。应及时建立适合权责发生制政府录和主级目录是否也存在上述应抵消的事综合财务报告的、能够统领各个会计制度的项，逐一编制抵消分录(如果抵消事项与一级政府会计准则，避免按照试编指南依葫芦目录的分析重复，则不再编制)。最后，将编画瓢的编制方法，更加适应日益复杂的经济制的各个抵消分录按照试编指南的举例进发展需要。行分类整理，再次验证有无重复和遗漏事项。(三)加强会计核算，务实编制基础新的行政事业单位会计制度实施以后
