生态制度建设..

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1、中共甘肃省委党校 吴晓军 报告提要 一、生态文明建设要靠制度来保证 二、生态文明制度体系 三、我国生态文明制度建设中存在的问题 四、生态文明制度建设的基本对策 * * 建设中国特色社会主义生态文明建设中国特色社会主义生态文明 3 3 名词：生态文明 n人类在 改造自然以造福自 身的过程中，为实现人与 自然和谐相处所付出的努 力及其获得的全部成果的 总和。 人类社会继原始文明、农 业文明、工业文明后的新 型文明形态。 名 词： n生态文明制度：指在全社会制定或形成的 一切有利于支持、推动和保障生态文明建 设的各种引导性、规范性、约束性的规定 和准则的总和，其表现形式有正式制度（ 原则、法律、规章

2、、条例等）和非正式制 度（伦理、道德、习俗、惯例等）。 * * 5 5 n一、生态文明建设要 靠制度来保证 （一）生态文明制度建 设的目的 生态文明建设的目的是 处理好人与自然的关系 ，根本问题则是人与人 、个体与社会之间的关 系。 调解人与人、人与社会 的关系根本要靠制度。 十八大报告中指出的： “保护生态环境必须依 靠制度。” * * 6 6 （二）生态文明制度建设的作用 n1.通过制度建设才能把生态文明的理念转化为 实践 n2.通过制度建设才能处理好生态文明建设中的 各种复杂关系 n3.通过制度建设才能对个体的行为形成约束 * * 7 7 （三）生态文明制度建设的原由 n生态文明制度建设

3、是由 当代社会发展的特征决 定的 n特征之一是高度社会化 。 n特征之二是高度市场化 。 n必须要有统一的规范和 标准才能使各个方而具 有共识，并把这种共识 变成具有约束力的制度 。 * * （四）中国的生态制度建设的迫切性 n好的制度可以使坏事 变好事，不好的制度 可以使好事变坏事。 n制度建设代表生态文 明的“软实力”。 n建设生态文明具有很 大的“制度红利”。 n建设生态文明需要长 期稳定的制度保障。 我国生产1美元国内生产总 值的单位能源消耗是日本的 11. 5倍、法国和德国的7. 7 倍、英国的5. 3倍、美国的4 倍以上。 二、生态文明制度体系 1.决策制度 2.评价制度3.管理制

4、度4.考核、救济 、赔偿制度 5.道德和自律 制度 顶层设计 整体部署 空间规划 目标体系（资 源消耗、 环境损害 、生态效 益） 绿色低碳循环 发展的核 算体系 统计制度 自然资源负债 表 综合评价 资源用途管制 制度 资源监管制度 排放标准和环 境质量标 准 有偿使用机制 生态保护机制 市场交易 执法监管 考核办法 奖惩机制 离任审计制度 责任追究 宣传教育 生态意识 合理消费 良好风气 正式制度非正式制度 调解人与自然的关系，实现人与自然的和谐发展：保护资源、保护环境、保 护生态多样性 * * 1010 n这类制度是通过政府 主导进行监管来达到 保护自然和生态的目 标，又称为强制性制 度

5、或政府监管性制度 。 n（一）强制性制度建设 n国土空间开发保护制度 n耕地保护制度 n总量控制制度 n水资源管理制度 n环境保护制度 n产业准入制度 n 生态文明管理制度 n解决整个社会宏观领域的 问题。保护自然和生态环 境是一个社会问题，解决 社会问题必须在全社会有 统一的规范，需要从全社 会的视角对于涉及宏观领 域的资源、环境、生态等 问题，以立法和建立规章 制度的形式，通过带有强 制性的法律法规和规章制 度来规范整个社会的行为 。 n这类制度又被冠以“别无选 择的强制性制度”。“别无 选择”，体现的是因为管理 者通过法律或行政手段对 不同经济主体进行“命令 控制”式的刚性约束，从 而实

6、现生态文明建设目的 的制度与政策。 n强制性制度运用的前提是 ：必须有相关的可执行的 法律、法规和标准。在管 制的要求下，有关主体遵 守这些法律、法规和标准 是强制性的，如果出现违 章行为，管制主体将会对 其进行法律或者经济制裁 。 别无选择的强制性制度在发达国家得到广泛的运用 n挪威规定软饮料进入 市场必须要用可重复 使用的包装。 n日本政府强制推行了 诸多有效的节能管理 制度，如“领跑者制度 ” n意大利采取了“白色证 书”制度。 n美国政府出台了一系 列法律法规对相关产 品的设计、生产、销 售和回收订立强制标 准。最低能效标准设 置了市场准入限制等 。 n欧盟各国严格执行一 系列能效标识

7、方案及 最低能效标准，只允 许生产和销售符合最 低能效标准的产品。 * * * * 1313 我国建设强制性制度特别要致力 于以下几个方面 n第一，实施最严格的耕地保护制度。必须严守18亿 亩的耕地红线。 n第二，实施最严格的水资源管理制度。严格实施取 水总量控制制度。 n第三，实施严格的能源管理制度。设定煤炭开采的 “天花板”和能效标准。 n第四，实施严格的环境保护制度。必须严格控制废 弃物排放的总量，并且要实施逐年递减的总量控制 制度。 n第五，实施严格的温室气体控制制度。 n第六，实施严格的产业准入制度。 （二）选择性制度建设 n这类制度是以市场主体交易的形式来实施的制度。 n环境税费制

8、度 n生态补偿制度 n碳排放权制度 n排污权交易制度 n水权交易制度 n n主要是通过鼓励市场主体通过交易活动来达到保护 自然和生态的目标。 n保护生态环境不仅要依靠政府的监管，同 时也要通过各主体之间的利益关系，鼓励 市场主体积极参与环境保护。在经济社会 发展过程中，企业对资源的占用和污染的 排放是不可避免的，如果绝对禁止资源的 占用和污染的排放，实际上也就损害了企 业生产发展的权益，由此造成的对经济社 会发展的影响，本身也并不符合生态文明 建设要达到的促进经济社会发展和保护生 态环境相统一的目标。 n当生产发展与保护生态环 境之间发生矛盾的时候， 运用产权理论，通过建立 一定的资源占用权、

9、污染 排放权的交易制度，使企 业与企业之间能够进行资 源占用和污染排放权的交 易。这实际上是允许企业 购买一定的资源占用权和 污染排放权，使整个社会 的资源占用和污染排放总 量不变的条件下更好地实 现经济社会的发展。 n从企业的角度看，购买污 染权付出的代价就构成其 生产成本，从理论上说， 只要这种成本低于它进行 生产所取得的收益，它就 愿意进行这种交易。从社 会的角度看，只要集中治 理污染的成本低于企业分 散治理的成本，或者企业 进行生产所能够得到的收 益大于集中治理污染的成 本，那么，这种交易制度 就能够实现社会成本最小 化、社会收益最大化的目 标。 * * 1717 权衡利弊的选择性制度

10、是以“成本收益” 比较为基础的经济激励手段 n主要包括两个方面：一是 基于著名福利经济学家庇 古提出的“庇古税”理论实 施有效的生态环境财税制 度，包括生态环境税收制 度、生态环境补偿制度等 ；二是基于著名新制度经 济学家科斯提出的“科斯定 理”，实施有效的环境产权 交易制度，包括水权交易 、环境权交易（排污权交 易）、碳权交易等。 n管理者向各类经济主体提 供一套经济政策，使之通 过趋利避害和优化选择实 现生态文明建设目标的政 策手段。 庇古税 n在发展福利经济理论时，庇古于1920年，对私人厂商生产 所造成的环境破坏使社会福利受到损失（即经济的外部影 ）进行了研究，提出了一个生态环境经济的

11、重要命题：“ 人类合理的生产活动意外地对环境引起了与市场没有直接 联系又与各个被影响的方面没有直接财务关系的经济作用 。”如何解决问题，经济学家按“外部因素内部化”的经 济分析原理，强调运用税收、信贷、罚款、赔偿等经济杠 杆，将社会损失列入私人厂商的生产成本，把外在因素变 为内在，使环境资深得以保护并达到合理分配，以维护生 态平衡的目的。这样就出现了根据污染所造成的危害程度 对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社 会成本之间的差距，使两者相等。因为其由英国经济学家 庇古最先提出，这种税被称为“庇古税”。 n由庇古税的原理，让生态环境消费者的消 费成本内部化、制度化、刚性化，必须坚

12、持消费资源付费；污染环境、破坏生态付 费。 n现在理性的作法是绿色税制改革。 n欧洲一些国家为促进经济的低碳化，普遍实施了 绿色税制改革，开征有利于控制碳排放量、保护 环境的新税种，调整原有税制中不利于环境保护 的相关条目，对节能环保实行多种形式的税收优 惠。 n税收改革首先是取消对环境有不利影响的经济补 贴。改变扭曲的税收措施。如煤炭是污染最严重 的燃料，但是一些国家对相当于一桶石油的煤炭 的平均税额是0.3美元，而一桶石油的税额却是22 美元。 n绿色税制改革就是：提高对污染最严重的 产品和活动征税，调整相对价格。欧洲一 些国家将含铅汽油与无铅汽油区别对待的 差别税，导致市场上的含铅汽油大

13、幅度下 降（德国、荷兰低于25%），甚至从市场上 消失（奥地利、芬兰、挪威、瑞典）。荷 兰对家庭废弃物收费，家庭垃圾减少10 20%。 n环境税一般都是在某种特定的基础上，为解决特 别环境问题而开征。如法国1985年开征硫税， 1990年开征工业排放的一氧化氮。环境税的开征 ，可以对排放进行征税（如大气污染和水污染） ，也可以对产品进行征税。现在主要是后者。 1990年代以来欧洲许多国家设立了许多以产品为 税基的环境税，这些产品包括包装材料、化肥农 药、电池、化学物质（溶剂）、润滑油、轮胎、 一次性相机等。 n瑞典对市场上销售的电池征收电池费。铅蓄电池 收费为30克朗/千克，氧化银电池收费为5

14、00克朗/ 千克，密封式镍镉电池收费为300克朗/千克。 2001年，铅电池收费约为7000万克朗，镍镉电池 、汞电池收费约为4100万克朗。收费的目的是防 止电池中的镉、汞、铅排放到环境中。征收的电 池费用于支出废旧有害电池的回收再利用产生的 费用，其费用具体包括：处理或回收有害电池、 普及电池条例规定的信息、市政对有害电池分类 ；铅蓄电池回收等等。 * * 2424 科斯定理 n科斯定理，即生态产权市场理论，源于罗纳德科 斯。1960年，科斯发表了题为社会成本问题 ，假设有一工厂，它的烟囱冒出的烟尘使得50户 居住于工厂附近的居民所洗晒的衣服受到损失， 每户的损失为75元，50户损失的总额

15、为3750元。 假设只存在着两种治理办法可矫正这一污染之害 ：第一是在工厂的烟囱上安装一个除尘器，其费 用为1500元；第二是给每户提供一个烘干机，使 他们不需要去晒衣服，烘干机的费用假设为每户 50元，总成本为2500元。 50户各损失75元：50（户）75元3750元 方案一：安装除尘器1500元 最优方案 方案二：提供烘干机 50（户） 50（元）2500元 n显然，在这两种解决办法中，第一种是比 较节约的，它的成本较低，代表最有效率 的解决方案。按科斯定理，不论给予工厂 以烟囱冒烟的权利，还是给予50户居民晒衣 服不受烟尘污染的权利(即上述的财产所有 权的分配)，只要工厂与50户居民协

16、商时的 协商费用为零(即交易费用为零)，那么，市 场机制(产权自由进行交易)总可以得到最有 效率的结果，即采用安装除尘器的办法。 n按科斯的思路，如果把排放烟尘的产权给予工 厂，即工厂有权排放烟尘，那么，50户居民便会 联合起来，共同给工厂义务安装一架除尘器。因 为，除尘器的费用1500元低于50架烘干机费用2500 元，更低于晒衣服所受到的烟尘之害3750元。如 果把晒衣服不受烟尘污染的产权给予50户居民， 那么，工厂便会自动地给自己安装除尘器，因为 ，在居民具有不受污染之害的产权条件下，工厂 有责任解决污染问题，因而工厂会选择费用较低 的解决办法，即安装除尘器。 n在此思路上，科斯指出庇古税方法的严重缺陷。 假设在本案例中，如果政府偏袒工厂，规定工厂 交1000元的污染税(费)，那么居民的权益受到损害 ；反之，如果政府偏护居民，规定工厂要交4000 元的污染税 (费)，那么工厂的权益受到损害。即 使政府按“公平税则”，规定工厂要按总的污染损 害交3750元的污染税(费)，那么工厂的权益依然受 到损害。由此，科斯得出第三个结论：传统