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1、支付机构客户备付金存管办法解读 人民银行支付结算司 黄萍 2013年8月 一、办法出台背景1 二、办法制定原则 2 四、下一步工作 三、办法主要内容 目 录 3 1 一、办法出台背景 （一）保护消费者权益、维护金融稳定的需要 v 建立支付账户、吸收客户备付金是主要业务模式。截至目前，人民银行已 依法许可250家支付机构，其中90%以上涉及客户备付金问题，一旦这些资 金被挪用、占用，将影响广大客户切身利益。 除了预付卡受理机构，其他机构都涉及客户备付金问题。 v 客户备付金规模增长幅度快。2013年第2季度末，纳入统计监测的非金融机 构共吸收客户备付金余额800亿元左右，其中68家非金融机构备付
2、金余额超 过1亿元。 v 客户备付金监管、保障资金安全是非金融支付机构监管的核心 机构总数网络支付机构银行卡收单机构预付卡机构 2509754166（含4家仅线上充值 ，6家仅受理） 一、办法出台背景 （二）落实2号令、细化2号令监管要求的需要 v 2010年6月非金融机构支付服务管理办法，从业务准入、客户备付金安 全、业务规范角度建立了对非金融机构支付业务的监督管理机制。在资金 管理方面主要强调了客户备付金的权属关系、存管方式、客户备付金与实 缴货币资本的比例等原则性要求，缺乏指导支付机构进行资金管理的细化 要求。 v 制定并出台办法，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求， 强化支付机
3、构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任， 切实维护客户合法权益。 一、办法出台背景 （三）规范支付机构监管的需要 v 支付机构在实际运营中存在问题： 客户备付金与自有资金不分 银行账户数量多且过于分散 资金存放、使用形式多样：投资、委托贷款 资金账户的关联关系复杂、透明度低 需要纠正 一、办法出台背景 （四）国际监管经验 境外非金融机构支付市场，在信息技术和金融创新推动下发展快，市场监 管从初期的“市场自发调节”向“市场调节和强制监管并重”的方式转变 。 美国、欧盟、日本、新加坡等发达国家都建立了相应的监管体系。 一、办法出台背景 （四）国际监管经验 美国将非金融机构界定为“货币
4、服务”。统一货币服务法、货币汇兑 法等规定： 1、非金融机构客户备付金应以高度安全的方式持有，以保证资金在最终使 用前“确实存在”。 2、限制货币汇兑机构的投资行为，要求其始终确保投资产品的市场价值不低 于其发行或销售的支付工具、储值债务或执行的转移货币的总额，以确保 客户备付金资产不损失。 3、为控制投资风险，保障资金安全，对许可货币汇兑机构投资的资产类型和 比例提出要求，规定可持有加入存款保险体系的银行的现金、存款单以及 可被联邦储备银行购买的银行承兑汇票等；对于全国性交易所交易的债券 和股票，总投资不得超过全部总额的20%，且一次性投资不得超过全部总额 的10%。 一、办法出台背景 （四
5、）国际监管经验 欧盟电子货币机构从业、经营与审慎监管指令、内部市场支付服务指 令规定： 1、客户备付金与自有资金隔离、单独存放在银行账户中。 2、如用于投资，则限于安全、高流动性的低风险资产，并由各成员国细化确 定具体的可投资产品范围。 3、客户资金应当被专门的保险机制或类似的担保制度所覆盖，以在支付机构 不能履行财务义务时向客户支付。 4、支付机构在客户资金保护措施发生重大变更，以及发生直接或间接持有控 制权20%以上或以下股东变动时，应提前告知监管当局，监管当局如认定有 可能损害机构健康、稳健经营，可以提出否定意见。 一、办法出台背景 （四）国际监管经验 日本预付式证票规制法规定： 多用途
6、预付票证发行机构的未使用总余额超过1000万日元的，应在指定日 期内将其中1/2委托至距离主营业场所最近的寄存机关保管并向内阁总理大 臣报告。 新加坡支付系统监督法、储值工具指引针对非金融机构预付卡 资金管理提出要求。 二、办法制定原则 （一）以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金 的存放和使用，确保客户资金安全。 首要原则，决定了办法的立场、方向。 具体体现：备付金银行和账户体系设计、支付机构和商业银行备付金业 务的规范合作与管理要求、资金封闭运行和使用、备付金信息核对校验 等。 通过这些要求，办法实现了对客户备付金的存放、归集、使用、划 转等环节的资金存管活动进行规范管理的政策目标。
7、 二、办法制定原则 （二）适度把握制度原则性和灵活性，科学平衡监管成 效与支付服务效率。 修改办法时重点考虑的原则。 具体体现： 备付金银行和账户体系进行多元化和分层性设置，以满足 支付机构不同业务模式的需要； 参照银行、证券等监管实践，将风险 准备金计提从静态、固定方式调整为动态、差别化模式； 适当考虑支 付机构和备付金合作银行的收益诉求，将备付金收付账户转存为单位定 期存款等存放形式的最长期限从3个月延长至12个月； 考虑汇缴账户的 风险较低，适当降低为支付机构仅开立备付金汇缴账户的备付金银行法 人总资产最低要求； 避免过于频繁的头寸调拨带来的工作量以及增加 监管难度，将备付金存管银行占比
8、考核办法由逐日考核修改为月累计数 比例考核。 以上措施，既尊重客观实际又避免片面迁就现状，在维护备付金安全这一 基本监管目标的同时灵活强化各项规定的可操作性和易实施性。 二、办法制定原则 （三）统筹兼顾，合理设置激励与约束机制，平衡备付金 存管银行、合作银行以及支付机构之间的责权利。 这个原则涉及到相关参与方之间的利益调整和均衡，决定了各执行主体对 办法的执行程度和合力效果。 集中体现在银行和账户体系的制度设计方面，相关银行和账户的功能越强 ，使用条件就越高，受益越多，同时承担责任越大。 二、办法制定原则 （四）借鉴国际经验，立足本土，实事求是 与国际经验相同点： 1、原则：高度安全 2、客户
9、备付金与自有资金分别管理 3、都具有客户备付金损失偿付制度，只是方式不同 与国际经验相异点： 1、客户备付金用途：是否允许投资 2、客户准备金损失偿付制度。中国：风险准备金计提；国外：商业保 险机制、担保制度，以在支付机构不能履行财务义务时向客户支付。 三、办法主要内容 （一）客户备付金定义。 v 办法 q 第二条 “本办法所称客户备付金，是指支付机构为办理客户委托的支付业 务而实际收到的预收待付货币资金。” 三、办法主要内容 （一）客户备付金定义。 解读 q 办法参考国际经验，综合考虑国内支付业务涉及客户备付金的各种情 形，从备付金产生和存放两个角度，明确支付机构为办理客户委托的支付 业务而
10、实际收到的预收代付货币资金属于客户备付金。其中，重点强调了“ 预收待付”和“实际收到”的资金属于备付金，不属于“预收待付”以及虽属于“ 预收待付”但未实际收到的资金（即在途资金）不属于客户备付金。 是支付机构收到（支付机构支付系统内），还是备付金银行收到。 是实际收到资金、收到客户划转备付金不可撤消的支付指令 客户备付金只能用于客户委托的支付业务和本办法规定的情形”，且“任何单位 和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金，不得擅自以客户备付金为 他人提供担保”。 客户委托的支付业务 本办法规定的情形（非活期存款运用） 为他人提供担保 q 强调支付机构的资金转移中介性质，规定其应当在收到客户备付
11、金或客户 划转客户备付金不可撤销的支付指令后，办理客户委托的支付业务，不能 提前办理。 过渡账户、流转账户的问题（真实需求？逃避监管？） 三、办法主要内容 （二）备付金银行（分类和定义）。 v 办法 q 备付金银行：“本办法所称备付金银行，是指与支付机构签订协议 、提供 客户备付金存管服务的境内银行业金融机构，包括备付金存管银行和备付 金合作银行。 ” q 存管银行：“本办法所称备付金存管银行是指可以为支付机构办理客户备 付金的跨行收付业务，并负责对 支付机构存放在所有备付金银行的客户 备付金信息进行归集、核对与监督的备付金银行。” q 合作银行：“本办法所称备付金合作银行是指可以为支付机构办
12、理客户备 付金的收取和本银行支取业务，并负责对 支付机构存放在本银行的客户 备付金进行监督的备付金银行。” 三、办法主要内容 （二）备付金银行（条件）。 v 办法 q 第七条 支付机构的备付金银行应当符合下列条件： （一）总资产不得低于2000亿元，有关资本充足率、杠杆率、流动性等风险 控制指标符合监管规定。支付机构在同一备付金银行仅开立备付金汇缴账 户的，该银行的总资产不得低于1000亿元。 （二）具备监督客户备付金的能力和条件，包括有健全的客户备付金业务操 作办法和规程，监测、核对客户备付金信息的技术能力，能够按规定建立 客户备付金存管系统。 （三）境内分支机构数量和网点分布能够满足支付机
13、构的支付业务需要，并 具有与支付机构业务规模相匹配的系统处理能力。 （四）具备必要的灾难恢复处理能力和应急处理能力，能够确保业务的连续 性。 三、办法主要内容 （二）备付金银行（解读）。 解读 q 支付机构客户量大、分散，其与支付机构之间的资金往来涉及不同银行、 不同银行账户之间的跨行资金划转，支付机构主要通过在多个银行开立账 户实现。 q 办法适度考虑支付机构与多家银行收付款项的需求，在2号令的“备付 金存管银行”概念的基础上，引入备付金合作银行的概念。 三、办法主要内容 （二）备付金银行（解读） 解读： q 备付金存管银行1家，可办理“跨行收付业务”。 备付金合作银行多家，为支付机构办理“
14、客户备付金的收取和本行支取业务”。合作银 行的数量通过风险准备金计提机制适当控制。 境内银行业金融机构的问题 总资产不得低于2000亿元，资本充足率、杠杆率、流动性等风险控制指标 符合监管规定。具备监督客户备付金的能力和条件，能够按规定建立客户 备付金存管系统。 2000亿元，资本充足率、杠杆率、流动性等风险控制指标，客户备付金存管系统问题 q 为加强备付金的集中存放和监管，调动存管银行的积极性，办法要求支付机构 每月在存管银行存放的备付金日均余额合计数，不得低于上月所有备付金银行账户 余额合计数的50%。 三、办法主要内容 （三）备付金银行账户体系（分类和定义）。 办法 q 三类账户：存管账
15、户、收付账户、汇缴账户 q 第三条 “本办法所称备付金专用存款账户,是指支付机构在备付金银行开 立的专户存放客户备付金的活期存款账户，包括备付金存管账户、备付金 收付账户和备付金汇缴账户。 ” q 第十二条 备付金存管账户是支付机构在备付金存管银行开立的，可以以现 金形式接收客户备付金、以银行转账方式办理客户备付金收取和支取业务 的专用存款账户。 支付机构在同一个省（自治区、直辖市、计划单列市），只能开立一个备付 金存管账户（解释）。 三、办法主要内容 （三）备付金银行账户体系（分类和定义）。 办法 q 第十三条 备付金收付账户是支付机构在备付金合作银行开立的，可以以现 金形式或以银行转账方式
16、接收客户备付金、以本银行资金内部划转方式办 理客户备付金支取业务的专用存款账户。支付机构在同一备付金合作银行 或其授权的分支机构只能开立一个备付金收付账户。 q 第十四条 备付金汇缴账户是支付机构在备付金银行开立的可以以现金形式 接收或以本银行资金内部划转方式接收客户备付金的专用存款账户。备付 金银行应当于每日营业终了前，将备付金汇缴账户内的资金全额划转至支 付机构的备付金存管账户或在同一备付金合作银行开立的备付金收付账户 。支付机构可以通过备付金汇缴账户将客户备付金直接退回至原资金转出 账户。 三、办法主要内容 （三）备付金银行账户体系（解读）。 解读 q 办法根据备付金存管银行和合作银行的职能定位，兼顾原则性和灵活性 ，明确了三类备付金专用账户：存管账户、收付账户和汇缴账户。各类账户 功能、数量、使用条件不同，功能上由强到弱。 q 存管账户由存管银行开立和管理，功能齐全，具备本行和跨行收
