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1、225 水资源的综合利用及流域开发的法律问题研究 郭少华* 水，被人们称之为“万物生命之源”、“生命之液”，是人类和地球上其他生物 赖以生存的根本要素之一， 同时也是维系地球这个“诺亚方舟”动态平衡的重要 介质和载体。 2002 年 10 月 1 日新的 中华人民共和国水法 （以下简称 水法 ） 在我国公布施行，标志我国对水资源的管理和保护进入了一个新的阶段，水资源 在我国得到了前所未有的重视。无独有偶，今年 6 月 5 日，第 31 个世界环境日， 联合国环境规划署将其宣传活动的主题确定为“水-20 亿人生命之所系”，其 目的也是为了让人们关注日益严重的水危机，重视水资源的保护，可见对水及水
2、 资源的保护和重视已成为全国乃至全世界人们关注的内容。 本文仅就水资源的综 合利用及相关流域开发的法律问题做一初步的研究和讨论，以期抛砖引玉之功。 一、 水资源的特点和法律属性 所谓水资源，有广义和狭义之分。广义上的水资源，是指以各种形式存在于地球 上的水，包括咸水和淡水、液态水和汽态水、地上水和地下水等等，和通常意义 上的水概念等同。狭义上的水资源，仅指在一定经济技术条件下可以被人类利用 并能逐年恢复的淡水的总称， 作为法律研究对象的水资源即属于此狭义水资源 的范畴。在这个意义上，水资源即是经济形态下的自然资源，又是生态形态下的 环境要素，从而具有特殊的法律地位和属性。 1、 水资源的特性
3、第一， 水资源具有不可替代性。水尤其是水资源是地球上所有生物生存的必要条 件，没有水就没有生命，对于地球生命而言，水资源有着其他物质或资源不能取 代的地位，中国有句古话“逐水而居”，也表现了水对生命物质的不可替代的重 要作用。地球表面绝大部分为水所覆盖，人的身体的 70%由水构成。以人为例， 没有食物可以存活七天，可是如果没有水，存活时间不会超过二十四小时。由此 可见，水资源对于人类及其他生物而言是不可替代的基础性资源。 第二，水资源是可更新资源。与矿藏资源的不可更新性不同，在一定条件下，水 资源是可以不断更新不断补充的可更新资源，只要合理开发利用，进行可持续性 开发，水资源是可以实现永续利用
4、的。在一定时空条件下，水资源具有一定的自 我调节性，表现在面对一定程度的外界冲击下，可以通过自我更新、自我恢复这 些调节能力维持系统的相对稳定。但是，和其他可更新资源一样，水资源的永续 利用是有一定条件的，它的更新恢复能力是受自然条件限制的，如对污染物的自 净能力等。 第三， 水资源是一种相对稀缺的资源。水资源绝大数量上的巨大和相对数量上的 不足，以及时空分布不均匀等客观表现，使其成为一种相对稀缺性的资源，甚至 成为一个国家战略性的经济资源，从古至今，为水而战的情形时有发生，这些都 是水资源的相对稀缺性所造成的。 第四，水资源是一种用途广泛的资源。水不仅能够为人类提供生命的源泉，还可 以被人类
5、利用进行发电、灌溉、航运、渔业、旅游等多种用途，表现出功能上的 多用途性和价值上的多元性。 第五，水资源是一种公共资源。水资源尤其是流域水资源，具有公共资源一般属 226 性，如供应的联合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。 最后，水资源又是一种流域资源，具有整体流动的自然属性。水的最普遍的特性 就是流动性， “流水不腐”讲的就是它的流动性。 水的流动性决定了它的流域性， 水资源的流域性或整体性， 表现在同一流域内的水不会因其行政划分而改变其自 然特性，同一流域内的地上水和地下水、上游和下游、左岸和右岸共同构成一个 流域生态系统。 2、 水资源的法律属性 由于水的特性被人们逐渐
6、认识的加深，人们对它的开发、利用保护和管理也就越 来越广泛和科学。 反映在法律上就是水成为各种权利客体的法律关系和法律规范 越来越严谨和复杂。 首先，水资源（此处指广义的水资源）作为国家领土主权和资源主权的客体，在 国际法受到了广泛的关注。如领水（海）权、海上航行权、内河航行权、水资源 开发权等。 其次，水资源作为国家和社会经济权利的客体，法律为其设定了各种权利。如水 资源的所有权、取水权、用水权、饮用水权、灌溉权、水资源开发权等。 此外，水资源在产生、发展、变化的过程中，有时会给人类社会安全带来某种危 害，这时又会出现一些以防治水害为目的的法律，具有制约水“害”的功能。如 洪水防治法等。 同
7、时，随着社会的进步，水资源作为一种环境资源，人们对它的要求也受到了法 律的重视。如清洁水法、水资源保护法等。 由此不难看出，有关水的立法，有单项的，有综合的，从国际、国内的立法趋势 来看，是在向着综合规范和综合调整有关水资源的权利和法律关系的方向发展 的。 二、 水资源综合利用的法律关系 众所周知，人类的活动时时刻都离不开水，因此，人们在开发水资源、利用水资 源、 管理水资源的过程中自然会形成各种各样的社会关系，需要各个法律部门来 综合调整水资源综合利用的法律关系，归纳起来，主要有以下几个方面： 1、用私法手段调整水资源所有权、使用权关系 水资源的不可替代性，表明它对人类的重要意义，同时，由于
8、它的可更新性资源 的特点，使永续利用水资源成为可能，这样一来，要永续利用水资源，使其满足 可持续发展的要求，首要的前提就是要明确水资源的所有权。如我国水法第 三条明确规定：水资源属于国家所有。 水资源功能和价值上的多元性，要求通过法律对水资源的不同使用方式进行规 范，从而形成各种水资源使用权关系。 2、用公法手段调整水资源行政管理关系 水资源的公共资源性和自然流域性，以及水资源作为重要环境要素的特点，都要 求在水资源的开发利用过程中必须要有公权力的介入， 但是公权力以何种方式介 入， 介入后如何运作， 才能使水资源效益最大化， 使经济发展和环境保护相协调， 由此形成的各种法律关系，都需要法律的
9、明确规定和授权。 3、用公私法结合的手段调整利用水资源过程中形成的环境保护关系。 三、 流域开发与水资源的综合利用 流域作为一个自然、经济、社会的多样化的综合体，具有广阔的地域环境和明显 的差异特征。在流域经济的开发和管理中，必须从资源的比较优势出发，同时要 作为增长极带动流域区内的社会经济环境等各因素全面发展。因此，在流域开发 227 中， 水资源的开发利用是贯穿始终的多元优化过程，与流域内各地区的经济发展 有着密切关系， 各地区之间的经济联系也会随着水资源的开发利用而不断得到加 深和加强。因此，流域开发建设必须以水资源的开发利用为中心和前提。但大流 域开发不是单纯的水资源利用问题，而是一个
10、多子系统相互作用、多目标反复权 衡的综合开发过程，包括区域开发、河流治理、工业布局、交通城镇建设等各目 标协调发展。上中下游各部门、各地区的经济开发都应协调发展，各种资源要统 一利用，流域各要素应有机结合，全面规划。要处理好局部与整体的关系，使整 体效应大于各部分之和，并通过统一的权威性的流域管理机构负责实施。流域 开发应遵循综合开发的原则，从单目标向多目标综合开发的转化，在开发中突出 重点，以水资源的综合利用为核心；统筹兼顾，以水能利用为主，兼顾航运、防 洪、灌溉等其他目标。在这方面，美国田纳西河流域开发为世人提供了许多可资 借鉴的成功经验。 在流域开发中，美国田纳西河流域的开发是最为成功和
11、著名的范例。田纳西河是 美国第八大河，全长 1600 公里，流经七个州，流域面积 10。4 万平方公里，是 美国西部经济发展的重心。但在本世纪 30 年代，这里堪称美国最贫穷的地区， 水患横行，灾害频繁，平均每年人均收入不足 100 美元。这里虽有丰富的水利资 源（水流量排名全国第四），却无法进行内河航运。因为遍布河道的暗礁浅滩， 造成了通航的障碍，尤其是田纳西河中段位于阿拉巴马州北部，有一个被人称为 “马斯尔肖斯”的大落差激流，使该河一年大部分时间不能通航。直至 1933 年， 在罗斯福总统“有计划地发展地区经济”思想指导下，一个国有的、跨州际的、 综合开发利用田纳西河流域自然资源的管理系统
12、田纳西河流域管理局 （以下 简称 TVA）的成立，才使田纳西河流域真正开始了开发的征程。七十年过去了， 田纳西河流域开发取得了辉煌的成就，TVA 在管理上也形成了独特的风格。 总的来说，田纳西河流域开发的成就主要在于： 1、 治水抑洪，实现通航 早在 1937 年，只有三座大坝和水库投入使用，田纳西河的洪水就得到了基本控 制，而当时俄亥俄河和密西西比河洪水则造成百万人无家可归。到 1945 年时， 田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。同时，建成的大型船闸和大坝、水 库相连，形成了一条 9 英尺深、650 英里长的水道，为美国内河航运增加了一条 途径。 2、 利用优势，生产大量廉价电力 到
13、50 年代，TVA 已成为全国最大和最廉价的一个电力供应商，电价仅为全国电 价的 40%，服务范围辐射到 7 个州。 3、 带动流域地区经济发展 廉价的电力，便捷的航运交通，大大促进了田纳西河流域工商业的发展，就业结 构由原来的农业人工占多数变为制造业、商业、服务业、旅游业并举的局面，人 均收入达到全国人均收入的 60%，从诺克斯维尔到橡树岭原子能中心形成了一条 “科技走廊”，规模直逼北卡罗来纳州的“研究三角园区” 4、 加强社区服务功能，促进流域区内文化卫生环保事业的发展 第一、消灭了疟病；第二、TVA 率先建立了流域区内的图书馆和流动书店，并最 终转给了当地的州县，成为当地图书馆系统的基础
14、；第三、TVA 协助田纳西州和 亚拉巴马州建立自然资源保护部，组织人力植树造林，还帮助地方建立公园。 田纳西河流域开发的成就，离不开其管理者TVA，而 TVA 也在管理开发田纳 西河流域的过程中，形成了极具特色的管理风格：(1) 自主的经营权；(2) 多元 228 的决策机构；(3) 择优任用，唯才是举的用人制度；(4) 可以适时作出调整的灵 活的机构设置。 田纳西河流域的成功开发，是多方因素共同作用的结果，笔者认为，其中最为重 要的一点，即是通过专门立法，成立 TVA，对田纳西流域实行综合开发利用，即 依法治局、依法治水。如直接导致 TVA 成立的田纳西河流域管理局法在第 1 条就明确规定了
15、建立 TVA 的宗旨：“出于国防利益和农业发展及工业发展的需 要， 为改善田纳西河流域的航运， 以及控制田纳西河和密西西比河的破坏性洪水， 为便于维护和经营合众国在亚拉巴马州的马斯尔肖斯附近的财产， 特成立名为田 纳西河流域管理局的法人团体”；在该法的第 4、5、9 各条中，明确授权 TVA 可以进行土地买卖；生产销售化肥；输送和分销电力；植树造林等。纵观田纳西 河流域的整个开发过程，从 1933 年的田纳西河流域管理局法到后来的一系 列的国会修正案和专项立法，以及TVA 收益债券法等等，使田纳西河流域开 发利用做到有法可依、有章可循。 四、 我国水资源的流域管理及立法建议 我国是世界上江河众
16、多的国家之一，流域面积在 100 平方公里以上的河流有 5 万多条,流域面积在 1000 平方公里以上的河流也有 1500 多条。被称为我国七大 江河的长江、 黄河、 珠江、 淮河、 海河、 辽河和松花江， 流域总面积占全国 45.5%， 人口占全国 78.4%，耕地占全国 82.2%，工农业总产值占全国 91.2%，在国民经 济发展和国土资源的开发治理中有十分重要的地位。但是，我国流域开发治理还 很落后，流域经济发展还存在很多问题，许多流域经济落后、生态环境恶劣、河 流污染严重、水土大量流失、洪涝灾害频发。同时我国是一个水资源相对贫乏的 国家，水资源总量约 2.8 万亿立方米，人均占有的水资源量仅约 2200 立方米， 只有世界人均占有量的 1/4。近 20 年来，随着国民经济持续快速发展、城市化 进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防汛抗旱、水环境恶化等 问题日益突出。目前，全国 668 座城市中，有 400 多座城市缺水，年缺水量 60 多亿立米米；全国有近 50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。随着 我国经济
