国外社会保险基金管理模式比较分析及经验借鉴

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1、中国校外教育 理论 管理纵横 06/2007 国外社会保险基金 管理模式比较分析及经验借鉴 郝智慧 社会保障基金的管理效率,不仅关系到广大劳动者的切身利益,也关系到社会保障制度正常有序的运行。因此,必须采取适 合我国国情的社会保险基金管理模式。本文对国外三种主要的社保基金管理模式进行了比较分析,阐述了目前我国社保基金管理存在 的主要问题,并提出了完善我国社保基金管理应遵循的原则和采取的具体措施。 社保基金 管理模式 经验借鉴 随着养老保险制度的改革,积累的资金规模更加庞大,监管任务日 趋繁重。最近几年发生的一些大案要案,说明省市一级社保基金及企业 年金存在着比较严重的安全保障问题。据统计:19

2、98年以来我国清理回 收挤占挪用的基金已达到160多亿元, 2001年以来追缴的社保基金也已 达到95亿元,另外还有一些违规使用的基金已无法追回。因此,当前的 任务是完善法规,完善各级社保基金的治理结构和管理模式。 一、世界主要国家社会保险基金管理模式比较分析 社会保险基金管理的有效性在很大程度上取决于基金管理模式的选 择。社会保险基金管理模式一般划分为信托基金管理模式、基金会管理 模式、商业经营性基金管理模式。 (一)社会保险信托基金管理模式 社会保险信托基金管理,即将社会保险基金委托给某一专门机构 (如财政部)管理,并负责基金投资营运的基金管理模式。美国、日本等 国的社会保险基金管理均属这

3、种模式。这种管理模式的特点: 1.社会保险基金管理与国家财政密切关联,或由财政部直接管理, 或由财政部、社会保障部、劳动部及非政府人士组成的专门委员会管理。 2.社会保险信托基金主要用于购买国债,大部门基金是作为政府预 算计划的一个重要支柱而投向公共部门。 3.投资风险由财政部承担,如发生基金收支失衡、投资损失,财政 部必须通过政府其他收入来保证支付社会保险金。 4.社会保险信托基金的投资营运与财政收支平衡状态和国债市场密 切相关,常作为弥补财政赤字的一个砝码。如美国社会保险基金在实际 运作中,有相当数额被用于弥补政府预算赤字,而不是直接投资用于促 进经济发展。 通过信托基金的方式对社会保险基

4、金投资营运进行管理,必须在建 立严格的法律和规则基础上,形成系统的管理程序。如法国社会保险信 托基金管理包括几个基本环节:一是确定管理运行参数。二是预测基金 投资目标。三是确定投资期限。四是对投资风险和收益进行评估,以提 高基金管理的效果。 (二)基金会管理模式 通过基金会形式组织管理社会保险基金,是不少国家采取的管理模 式。如新加坡的中央公积金局,作为一个高度集中统一的基金会组织, 既负责社会保险基金的日常支出,又负责实施基金管理和投资营运。 新加坡的社会保险制度是以个人账户为基础,强制储蓄、集中管理 的独特模式。国家通过中央公积金依法实施基金管理,同时作为公积金 投资的信托人,遵循公积金法

5、和信托法进行资金投放。公积金局直属于 劳动部管辖,并由11位董事组成的董事会负责管理中央公积金。基金投 资营运主要投资于政府公债,旨在保证投资的安全和有效,同时使国家 获得大笔资金投放于社会公益部门。公积金存款的80%以上用于购买国 债,投入经济建设,形成了增加积累 发展经济 扩大就业 提 高工资 增加积累的良性循环,实现了经济发展与经济保障目标的协 调与统一。 (三)商业经营性基金管理模式 商业经营性基金管理模式,是指由政府规划和投资并授权的基金公 司组织实施社会保险的基金管理模式。主要以智利为代表,在一些拉美 国家推行的基金管理模式。这种模式下的社会保险基金由专门的基金管 理公司按照商业竞

6、争性原则组织实施管理和投资营运。 智利是世界上最先推行将社会保险计划按私营或商业经营方式管理 的国家。智利模式引入了竞争机制,在很大程度上改变了原有体制资金 营运效果差、资金严重流失的弊端,为各国社会保险基金管理创立了一 个新的模式。其主要经营有三点:第一,专人专户,一家公司负责一项 基金计划,以实现基金运行的简化、透明化并强化监督管理作用;第二, 将社会保险基金的管理营运纳入严格法制化、规范化、制度化的轨道, 通过规定最低准备金额、基金投资限额来实现基金的正常运行;第三, 建立有效的监控体系和制定严格的投资规则,以确保基金营运的安全性 和盈利水平。智利模式的运行为不少国家提供了一些可供借鉴的

7、经验。 二、目前我国社保基金管理存在的主要问题 (一)法律监管不到位 我国劳动和社会保障部于1998年成立,随后,劳动和社会保障部单 独或会同有关部门制定了一些相关政策法规,如 社会保险基金财务制 度 、 社会保险基金会计制度 、 社会保险基金行政监督办法 等。但 是,比较系统和权威的关于社会保障的基本大法一直没有出台。由于没 有统一的法律框架对各级保障部门、管理机构进行明确的职责分工,在 实际执行过程中,各部门制定的政策规定在很大程度上就带有明显的部 门主义色彩,不仅在实际操作中表现滞后,而且相关协调性也不够,这 在很大程度上就影响了基金监管的效果。 (二)监管机构的非独立性 我国社保基金管

8、理模式的主要缺陷之一,即地方政府社保部门既当 监管者,又同时成为委托人、投资人和资产管理者。角色模糊不清,政 企不分,容易使社保基金缺乏独立和足够的行政监管。结合我国国情分 析,这种因素与长期的计划经济体制有着无法割断的历史渊源。因为从 实际情况来看,全国各省市的社会保障监督管理部门都设在了省劳动和 社会保障厅等国家机关下,而各个省的劳动和社会保障部门又负责地方 社保基金的管理,由此形成的局面就是 “ 运动员 ”和 “ 裁判员 ”的角色 集于一身,执法者和经营者同时兼任。由于内部监督和资金管理人出自 同一个机构,所以在实际监管过程中很难进行真正有效的监督,不可避 免地会产生权力不明确、责任不清

9、晰、监管不到位等现象。 (三)缺少信托人与受益人的监督 如前所述,在许多国家,政府的监管者角色、信托公司的信托人角 色、资产管理公司的投资人角色泾渭分明,各司其职,并形成互相约束、 互相牵制的局面。在这当中,信托公司显然成了养老金缴费者和受益人 资产的忠实保管人。而在我国的社保基金管理框架中,目前最缺失的就 是最基本的信托责任承担者。由于个人账户普遍未做实,社保基金的最 终受益人对个人账户的余额及投资情况基本上毫不知情,更谈不上履行 自己神圣的监督权力了。 三、借鉴国外经验完善我国社保基金管理的原则和措施 (一)构建和选择我国社保基金管理模式应遵循的原则 需要强调的是,在构建和选择社会保险基金

10、管理模式时,应高度重 3 管理纵横 中国校外教育 理论 06/2007 视以下三条基本原则。 1.强调基金管理的自主性和相对独立性。社会保险基金的有效营 运,涉及广大职工的基本生活保障,关系到社会保险制度的成败,因而, 国家应从立法角度对社会保险基金管理加以明确规定,不能随意挪用社 会保险基金,不能简单地用于弥补政府财政赤字。 2.强调基金管理的安全性和效益性原则。不论采取何种基金管理模 式都应高度重视协调处理好安全性和效益性原则,两者是实现基金有效 管理的前提条件。实现社会保险基本目标,既要求社会保险基金的安全 营运,又要有适度的收益性。 3.强调预测分析和科学决策原则。尤其应该使基金管理建

11、立于短期 与长期收支平衡的预测估计之上,避免基金管理中的重大失误。 (二)完善社保基金管理的措施分析 1.加强立法监督 国外的实践经验证明,完善的法律规章制度是社会保障基金安全的 重要保障。上海社保基金案件暴露出来的基金违规操作问题也说明,目 前在我国社保基金投资管理领域的首要问题就是没有相关的明确法律。 因此,加快社会保障立法,规范社会保障基金的收缴、运营、支付等运作 不仅仅是各方共识,而且确确实实是亟待解决的问题。对此,我国可以借 鉴有关国家如美国 社会保障法案 和 雇员退休收入保障法案 立法的 有益经验,在目前国务院和有关部委部门管理条例的基础上,明确划分不 同种类社保基金的投资行为。在

12、这些基础上对现有的 全国社会保障基金 投资管理暂行办法 、 企业年金管理试行办法 等进行突破,修改或增加 新条款,使得滞后的法制建设具有前瞻性,促进基金的运营管理。 2.加强监督管理 如前所述,社保基金管理中的一大弊端就是机构设置不合理。对于 机构设置方面,我们建议明确和细化相关机构的职能边界,具体措施是: 地方社会保障管理部门只负责社会保障基金的收缴和发放,相关的监督 职能予以剥离,单独设置机构进行全面具体的监督工作。一方面可以防 止地方政府在 “ 人、财、物 ”上辖制基金监督部门,使监督工作能够避 免地方政府的干扰;另一方面也有利于资源配置,减少重复浪费。在投 资监管方而,现阶段原则上仍然

13、需进行限量监管,但在具体政策制定上 要有适当放宽基金投资限制的考虑,研究重点应放在基金管理服务机构 监管和投资组合限制上。在预警监督方面,我国要吸取发达国家的经验 和教训,建立健全社会保障基金预警监督指标体系。 3.实行信托管理制度 信托制度是资产安全的重要基础,基金制养老保险对于信托制度的 引入近年来也取得了较为成功的国际经验。2004年5月1日开始实施的 企业年金试行办法 和 企业年金基金管理试行办法 中已经规定,我 国企业年金基金需采用规范的DC型信托制。对于基本养老保险的个人账 户部分,国务院已经明确表示要通过中央政府和地方政府埋单做实。做 实个人账户后,社会统筹与个人账户要按照相关规

14、定分账管理。所以在 这个基础之上,个人账户资金的运营业有条件而且也应该按照国际惯例, 严格实行所有权、经营权和受益权的分离,分别由资产所有者、受托人、 托管人各负其责,相互制约、互相牵制,按照市场规则进行投资运营。 在这一过程中,国家应该制定法律法规推进受托人制度建设,可以通过 市场竞争和适当的激励机制的实施,在监督和控制之间寻找新的平衡点, 促使基金管理人自我约束、自我监督,减少基金管理人的逆向选择和道 德风险。 参考文献: 1吴海晓. 完善我国社会保障基金管理的思考 J . 广西教育学院 学报 . 2007年第1期. 2刘蜜. 国外社会保障基金投资运营比较分析及经营借鉴 J .珠 江经济

15、. 2006年第8期. 3郑秉文,房连泉. 国内学术界对我国社保资金投资监管体制改革的 观点综述 J . 中国经贸导刊 . 2006年第24期. 4丁一文. 社会保险基金监管的国际比较及对我国的启示 J .北 方经贸 . 2006年第5期. 5郑秉文. 社会保障体制改革攻坚 M .北京:中国水利水电出版社, 2005年. 6张旭升,刘桂梅,米双红. 社会保险 M .上海:复旦大学出版社, 2007年1月. (作者单位:天津广播电视大学) (上接第2页)所带的学生为管理单位,制订活动计划开展活动,补充原 有行政班级的管理职能,做好与院系及相关教学、学工部门的联系工作。 3.结合专业教育,突破年级

16、界限 以同一专业方向为基础,淡化年级概念,以课程专业方向为基点, 打破年级界限,以专业为导向,以同一专业同一课程为管理单位,建立 课程班级或专业班级,与原有班级并存完成班级功能。同时也有利于不 同年级间加强专业学习交流,以高年级带低年级,也便于低年级学生专 业学习的快速提高,相辅相成。 4.开展项目活动,培养综合素质 以项目活动为基础,根据学生对活动兴趣的强弱,以项目活动为导 向,吸引学生参加,以小范围活动小组为单位,从而在活动中实现学生 管理目的。随着完全学分制、后勤社会化的推行,学生在课程选择、上 课地点等方面有较大差异,难以统一时间集中开展活动,因此,可以通 过建立项目活动的形式来补充,即由院(系)确定活动的主题,通过通 知、广告、网络等形式组织、集中学生参加主题活动,以此建立学生管 理单元,条件符合并可成立协会,在活动开展期间,也可配合进行一些 思想、就业、成才教育等工作。