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1、电子政务顶层设计：国外实践评述 【摘要】：概述了国外电子政务顶层设计的总体进展;详述了美国、英国、韩国和加拿大四国在开展电子政务顶层设计中所采用的模型和方法;总结、分析了国外开展顶层设计的共性特点，并提出了对中国电子政务建设的三点借鉴与启示：顶层设计需要有方法论的支撑、顶层设计的落地实施需要与投资相挂钩、顶层设计应注重纵横关系的协调。 【关键词】：电子政务，顶层设计，国外实践，借鉴启示电子政务的顶层设计是一个中国化的概念，国外政府在顶层设计方面的研究和实践主要体现在EA(Enterprlse Architecture，总体架构)方法在政府部门的应用。20世纪90年代，随着EA理论在企业信息化方
2、面的广泛应用。美国政府发现一种可以用于减少电子政务领域的重复投资、促进跨机构协作的方法在联邦政府机构内开展EA规划。自此，作为将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，EA在以美国为代表的发达：国家政府得到了广泛和深入的应用。与发达国家相比，中国电子政务的顶层设计刚刚起步，理论和实践均不成熟，国外的实践经验对中国电子政务顶层设计具有重大参考价值和借鉴意义。一、总体进展EA是在信息系统架构设计与实施的实践基础上逐步发展起来的一个崭新领域，现已发展成为国际上普遍采用的，IT规划、管理和复杂系统设计与实施方面的理论、方法和工具。EA强调在对组织战略目标和业务流程理解的基础上，描绘出一个未来组织信息
3、化中业务、信息、应用和技术互动的整体蓝图，展示了组织信息化建设的整体结构框架。当前，很多国家都将电子政务看作是国家的重要战略和推进政府改革的重要手段，对其重视程度不断加强，投资力度不断加大。由于过去的电子政务建设缺乏统筹规划和有效协调，项目之间彼此孤立、缺乏合作，造成了一个个信息孤岛，在为公众提供综合服务的时候就面临数据整合困难和服务难以衔接的问题。因此，避免重复投资，促进互操作和跨部门协作，就成为各国政府电子政务建设的趋势和方向。美国联邦政府很早便意识到EA用于政府，T规划和电子政务建设的价值，并迅速在20世纪90年代末将EA理论应用于联邦政府电子政务建设中，先后开发出联邦政府总体架构框架(
4、Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF)和联邦政府总体架构(FederaI Enterprise Architecture，FEA)方法体系，从而带动了EA的推广;英国、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等国纷纷将EA理论引入电子政务建设中，发布了本国政府的电子政务总体架构。EA理论的应用使越来越多的国家充分体验了EA对整合数据和构建跨部门业务流程的巨大潜力。根据一项研究，67%的国家或地区政府已经有EA项目，如果再加上那些正计划在一两年内开始EA项目的国家，该比例将会是93.3%。基于对大量文献研究和网络调查，笔者总结了已经开始电子政务顶层设
5、计的几个国家和地区(参见表1)。各国建设政府EA的主要目标是通过重新梳理业务流程、明确绩效目标。建立信息架构、确定技术标准等环节，将信息技术与政府业务有机融合起来，通过结构化的方式统一政府部门的业务目标，提高跨部门工作的互操作性，提高政府信息资源管理、资金规划和投资控制的效率，降低政府运作成本，从而实现政府部门之间的协同办公和资源共享，并最终为公众提供无缝服务。二、国外典型电子政务顶层设计进展(一)美国的FEA美国在实施电子政务的过程中也出现过诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。每当涉及年700亿的电子政务投资决策时，美国国会决策者们都会担心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能。
6、1996年，美国国会通过克林格-科恩法案(Clinger-Cohen Act.又称信息技术管理改革法案)。该法案要求各个机构开发和维护信息技术架构从而使得政府内部的信息技术应用能够带来更多收益。为此，在早期EA理论的基础上，1999年9月美国联邦首席信息官委员会发布了联邦政府总体架构框架(Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF)，旨在为联邦机构提供一个架构的基础性结构，促进联邦政府各部门和其他政府实体之间的信息共享、互操作及通用业务过程的共享开发。FEAF是一个概念化的框架(参见图1)，虽然说明了架构组件的整体结构和彼此之间的关系，以及如何
7、开发和维护FEA，但却没有包含具体的架构内容。为使得FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年总统管理和预算办公室(OMB)启动了“联邦政府总体架构”(FEA)项目并为此成立了项目管理办公室(FEAPMO)。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10余年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具。成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。FEA的主要思想旨在从现行架构到目标架构转换过程中采用参考模型的模式。各联邦机构通过将自己的
8、架构与FEA参考模型相匹配，并确保机构的每一项电子政务投资规划与FEA参考模型相映射，从而便于OMB发现重复性项目和跨机构协作项目，实现顶层统筹和规划。因此，参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据，技术五个角度描述了联邦政府的顶层架构(参见图2)。为使得FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年总统管理和预算办公室(OMB)启动了“联邦政府总体架构” (FEA)项目并为此成立了项目管理办公室(FEAPMO)。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10余年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距
9、、共享、合作和复用机会的重要工具。成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。FEA的主要思想旨在从现行架构到目标架构转换过程中采用参考模型的模式。各联邦机构通过将自己的架构与FEA参考模型相匹配，并确保机构的每一项电子政务投资规划与FEA参考模型相映射，从而便于OMB发现重复性项目和跨机构协作项目，实现顶层统筹和规划。因此，参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据，技术五个角度描述了联邦政府的顶层架构(参见图2)。上述五个参考模型中，绩效参考模型是政府业务目标的导向，位于最顶层，提供了一套绩效评估的标准框架;业务参考模型是电子政务“
10、电子化”过程的驱动，从政府职能视角(而非机构视角)提出一种旨在促进联邦政府业务线的框架。避免机构业务之间相互孤立，便于机构发现相互协作的机会;FEA业务参考模型共包含4大业务域、39条业务线和153个子功能，是对联邦政府所有业务的系统梳理和分析;服务构件参考模型用于建立业务参考模型和技术参考模型之间的映射关系，它提供了电子政务服务域横向业务线共有或常用的功能模块，便于实现部分业务重用，共包含用户服务、业务流程自动化服务、业务管理服务、数字资产管理、业务分析服务、内勤服务和支撑服务七大领域的通用构件。数据是由业务过程产生的，因此数据参考模型与业务参考模型紧密结合。提供一系列标准规范旨在实现数据跨
11、机构识别和共享。FEA参考模型自2002年发布以来，不断调整更新，并每年用于联邦政府电子政务项目的预算管理过程。(二)英国的e-GIF和xGEA政府信息共享和高效协同是电子政务的重要特征。为了加强政府公共部门之间数据和信息的互操作性，建立一种在公共部门之间能够以一种无缝隙的、前后一致的方式进行相互可操作的体系框架，英国内阁电子特使办公室在2000年便开发了e-GIF(e-Government Interoperabity Framework)，即“电子政务互操作框架，2004年6月内阁办公室的电子政务处建立并接替电子特使办公室负责e-GIF的维护和更新，至2005年3月，e-GIF已经更新至6
12、.1版。e-GIF主要是定义跨政府和公共领域信息流的技术政策和规范，是一个对所有英国公共;部门都强制使用的标准。内阁办公室电子政务处负责对各部门执行e-GIF的情况进行评估，严格遵从互操作标准的工程投资将被授予e-GIF奖，不符合规范的项目将停止：资金支持，系统不得接入政府网络和政府门户网站。e-GlF第6.1版规定，e-GIF包含以下内容：总体框架，具体内容包括政府高层的政策文件、技术政策以及管理、实施和法规遵从制度;e-GIF的注册管理，：具体内容包括电子政务元数据标准(e-GMS)、政府：目录表(GCL)、政府数据标准目录(TSC)、XML标准、技术标准目录。e-GIF的体系架构参见图3
13、.作为国家电子政务顶层架构，e-GIF仅侧重于数据交换，没有强调政府的业务模型，因此在避免，IT投资的重复性，促进机构间协作和方案重用等方面发挥的作用有限。随着总体架构(EA)理念和方法在英国公共部门内部的普及，很多部门都开始开发和维护自己部门的EA.为提高各部门的架构设计能力、实现部门之间的互操作，从而为公众提供更好的服务，英国首席技术官委员会(CTO Council)制定了“政府跨部门总体架构”(xGEA，cross-Government Enterprise Architecture)，并发布了一系列政府跨部门业务架构的参考模型。xGEA是英国政府2005年11月颁布的“转型政府：借助技
14、术实现” (TransformationaI Government：Enabled by Technology)战略的一个基本要素。xGEA旨在支持转型政府战略，它为政府提供了一个业务和肝的蓝图，以促进开发通用架构，改进风险管理，使业务和肝功能之间持续保持一致，通过对共享标准的认可实现机构之间更好的内部协作。xGEA的第一版已于2006年发布，包含四部分内容：xGEA参考模型(xGEARM);可供所有政府使用的EA资产库;九个域的牵头部门列表;基于行业实践的、用于描述跨部门合作典型和EA模型的一整套方法流程。xGEA参考模型旨在通过一套共同认可的术语和定义来促成各协作部门之间的交流。参考模型由
15、战略域、渠道域、业务过程域、业务信息域、应用域、基础设施域、集成域、信息安全域、服务管理域等九个域构成(参见图4)，每个域都有其特定的过程、标准和规范。虽然xGEA第一版中并未对参考模型各个域的定义和具体内容进行说明，但却为各个域指定了牵头部门负责每个域的研究。英国首席技术官委员会鼓励通过最佳实践促进对xGEA的研究和应用，例如英国机动车执照局(DVLA)已经在其2007年的IT战略中基于xGEA参考模型开发出未来的IT架构蓝图，英国国际发展署(DFID)和公路管理署(HA)也在其最新的，IT战略和政策中体现了对xGEA的遵从和应用。不过，目前xGEA的研究还较为缓慢，应用也才刚刚起步，还有待
16、进一步完善和丰富。(三)韩国的GEAF为促进项目有效发挥作用，韩国政府一方面建立了有力的项目管理体制，经国家信息战略委员会的批准。由公共行政和安全部(MOPAS)负责管理国家层面的EA项目，发布相关指南和规划，并指定国家信息社会研究院(NIA)作为支撑机构提供相应的研究和培训。另一方面建立了强有力的法律法规和制度保障，2005年:12月颁布了政府信息系统有效采购和运作法。作为指导信息系统规划和建设的法律;2009年5月修订的国家信息化法规定各机构的首席信息官必须开发和使用总体架构，公共部门的电子政务工程也必须基于这一架构;2010年2月政府信息系统有效采购和运作法被整合进修订后的电子政务法中，电子政务：法明确规定所有的电子政务工程都应该基于总体架构;2010年3月，编制了IT重复投资消除计
