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1、行政事业单位内部控制规范 焦点定位 提升策划 高职分会新制度宣讲团成员 李 荣 电话：13053388577 邮箱：zblr 关于印发行政事业单位内部控制规范（试行）的通知 财会201221号 党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅 ，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体 ，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵 团财务局： 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加 强廉政风险防控机制建设，根据中华人民共和国会计法、中华人 民共和国预算法等法律法规和相关规定，我部制定了行政事业单位 内部控制规范（试行），现印
2、发给你们，自2014年1月1日起施行。 执行中有何问题，请及时反馈我部。 财政部 2012年11月29日 2013年7月19日，财政部在北京组织召开 行政事业单位内部控制规范实施动员视频会。 财政部党组副书记、副部长张少春出席会议并 讲话。财政部党组成员、部长助理余蔚平主持 会议。 主要内容 规范的重要意义与总体框架 第一章 总则 第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制 近期出台的规定： 1、 改进工作作风，密切联系群众八项规定 2、 党政机关厉行节约，反对浪费条例 3、关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知 4、 党政机关国内公务接待管理规定 5、 中央和国家机关会议
3、费管理办法 6、 因公临时出国经费管理办法 7、 中央和国家机关差旅费管理办法 8、 中央和国家机关培训费管理办法 9、 因公短期出国培训费管理办法 第一条 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平 ，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据中 华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法等法 律法规和相关规定，制定本规范。 为什么要制定行政事业单位内部控制规范？ （一）全面提升行政事业单位的综合管理水平 （二）制约滥用公共权力预防腐败 （三）规范行政事业单位的内部控制制度 （四）防止公共资金使用中的损失浪费 重要意义 （一）全面提升行政事业单位的综合管理水平 1、对单位各项管理制度的整合。通过
4、编制内部控制制度， 建立全预算管理、经费支出管理、工程项目管理、政府采购 管理等重点业务领域的内部控制规范，有效解决了单位管理 制度和标准缺失、弱化、模糊和缺乏体系化等问题。 2、强化了制衡与监督机制。通过梳理与资金管控密切相关 的重点领域的岗位职责和流程控制节点，着力规范了业务流 程与职责分工，明确了流程上的关键控制点。 3、解决人员不足、效率低下的问题。 部分单位存在管理制度设计不完善，实际执行 不到位，监督走过场等问题。具体表现为： 1.经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费； 2.利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“ 小金库”； 3.采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪
5、污挪用财政资金 。 4.出借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对 外签订经济合同等现象也时有发生。 5、其他方面：如预算管理、科研经费管理、资产管理 、收费管理等方面。 案例1：虚假发票层出不穷 虚假发票问题的产生主要是由于单位管理水平不高 ，对发票的审核缺乏依据，导致资金损失和浪费严重。 2010年审计署在审计中发现，在抽查的56个中央 部门的29363张已报销的发票中应有5170张假发票，列 支金额为1.42亿元。 （二）制约滥用公共权力预防腐败 内部控制制度是防腐制度的重要组成部分。防 止腐败主要从两个方面入手：一是“不敢”，二是“ 不能”，而内部控制制度就是要解决第二个问题。 内
6、部控制的最基本原则是权力制衡，而腐败都是 由权钱交易引起的，一个好的内部控制制度，可以 不让你犯错误，想犯错误没有机会。 把权力关进制度的笼子里 制约监督权力运行 要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形 成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。 李克强：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂 。 （三）规范行政事业单位的内部控制制度 行政事业单位在规范发布之前，还没有建立内部控制 体系，尽管在相关制度中有一些内控的要求，但都分散在 各自制度中，不系统、不规范，国家也没有提出具体要求 。制度规范就是从国家层面要求行政事业单位必须建 立内部控制体系。 （四）防
7、止公共资金使用中的损失浪费 行政事业单位面临着资金使用效率低下的风险。内部 控制体系针对这一问题，建立各个业务的管理制度和规范， 通过信息化手段实现了对业务事项的规范化和实时化控制， 对人的权力运用进行了制衡。有效弥补制度缺陷和管理上的 薄弱环节，同时也提高了工作效率，保障了财务信息的及时 性、准确性，形成一套事前、事中、事后相结合的控制体系 既是打造“制度化、责任化、高效率”阳光政府工作部门的需 要，也有效防止了公共资金使用中的损失和浪费。 案例2：公款吃喝造成惊人浪费 行政事业单位内部控制6 “不” 现状： 1、内控基础不牢 2、内控认识不足 3、内控信息化不高 4、信息公开不够 5、风险
8、意识不强 6、内控人才不多。 遏制腐败 现象 形成联动 机制 增强风险 管控意识 规范 的作用 能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增强单 位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强和规范内部控制 。 为打击发票违法犯罪 和治理“小金库”问题提供 制度性保障，防止国家财 政收入和国有资产的流失 ，遏制腐败现象。 将预算、收支、资产管理、基建、经 济合同、内外监督等纳入一个统一的管控 体系中，在保障财政资金安全的同时便于 单位内各部门之间形成联动机制，提高资 金使用的绩效。 准确把握内控规范的内在要求 （一）制衡是实现内部控制的基本要素 （二）“关口前移”是实现内部控制的主要特点 （三）单
9、位领导重视和推动是实施内控规范的关键 （四）信息化是实施内控规范的重要手段 制衡就是在单位的岗位设置、权责分配、业 务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。 内控规范就是抓住单位经济活动的客观规律，实 施流程再造，将制衡机制嵌入到各管理工作当中去， 实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。 （一）制衡是实现内部控制的基本要素 基本要素制 衡机制的形成 建立议事决策 机制 通过“三项规定” 建立沟通协调 机制 建立“四方面人 员管理”机制 防范资源配置的“一言堂 ”、“一枝笔”、 建立“三 重一大”事项决策机制 防止贪污、挪用国 有资产现象发生 形成管控合力，确 保资产的合理配置 和有效使
10、用 牢固树立风险防范 意识和拒腐防变的 思想道德底线 “三项规定”：规定不相容岗位分离、内部授权审批和强化评价与监督 沟通协调机制：建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调 “四方面人员管理”：关键岗位工作人员的培训、教育、评价和轮岗等机制 “三重一大”主要内容 重大决策 学校办学规模和年度招生计划的确定和调整；人才队伍建设规 划和 有关重大方针政策的制定和调整；学校党风廉政建设中的重大问题 的确定和相关政策的制定；学校无形资产 的授权使用（主要是校冠 名权等）；学校国有资产 的投资、配置和重大调整；涉及学校师生 员工切身利益的重大事项的决定。 重要干部 任免 中层以上干部的推荐
11、、提名、任免、奖惩 ；校务委员会、校学术委 员会、校学位委员会、校专业 技术职务 聘任委员会等组织 机构组成 人员的建议人选以及主要负责 人的确定。 重大项项目 安排 基本建设规 划、基本建设计 划、房屋设施修缮计 划的确定；物资和 设备 采购计 划、实验 室建设项 目的确定；国内外重大交流事项、合 作办学项目的确定。 大额资额资 金 使用 财务预 算的编制原则和大额度资金的使用原则；年度财务预 算方案 、年度财务预 算调整方案的制订和修订；未列入预算的金额在20万 元以上（含20万元）的支出和列入预算的金额在20万元以上费用的 调整；对外投资、合资、融资和还、贷款方案。 凡涉及学校办学方向、
12、改革、 发展和稳定，以及关系广大师 生切身利益的重大问题，均属 重大事项决策的范围。 案例3：制衡深圳市交通运输委员会 内部控制体系中的作用 1、实行“双会制”的公务处理程序对一把手进行有效制衡。 2、委主任办公会决策体现决策、执行与监督分离。 3、采购不相容岗位相分离，形成不同岗位间互相监督 互相制约的工作机制。 4、经济活动及内部控制流程嵌入计算机系统中对人的 权力运用进行制衡。 建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。 内部控制是“未病先防”。行政事业单位从事 的工作，是对国家、对人民有承诺的，要将风险 控制在可承诺的范围内，既不能从事超出可承诺 风险范围的业务活动，也
13、要杜绝低级错误。 （二）“关口前移”是实现内部控制的主要特点 主要特点“关 口前移” 通过“三种手段”在 单位日常管理的运 用 内部控制制度 设计 实现内部控制 对业务活动的“四 类风险”进行“三环 节”控制 将管控的关口前 移，防范于未然 防止国有资产流 失、提升资源使 用绩效 及时堵塞制度漏 洞、消除管理隐 患 成本低、损失 小，效益高 也有利于保护我 们自己的干部 不给极个别的违法 违规违纪人员以可 乘之机 “四类风险”：市场风险、操作风险、法律风险、声誉风险 “三环节”控制：事前的防范、事中的控制、事后的监督和纠正 “三种手段”：制衡机制、流程再造和信息化手段 （三）单位领导重视和推动
14、是实施内控规范的关键 内控规范的实施要靠各单位全员参与，但关键是单位 领导，特别是一把手。 关键单位领导 重视和推动 内部控制体系的复 杂性要求建立联动 机制 联动机制的建立 领导的作用最重 要 单位负责人对本单 位内部控制的建立 健全和有效实施负 责 涉及预算、收支、政 府采购、资产管理、 建设项目、合同、内 外监督等各项经济活 动 单位内部跨部门的沟 通协调和通力合作离 不开单位领导的高度 重视和大力支持 促使其树立风险防范 意识，增强责任感和 使命感，从“要我内 控”到“我要内控”的 理念转变 需要单位内部的各有 关部门和岗位加强沟 通、相互协调，形成 联动机制 领导重视是内控建 设与有
15、效实施最重 要的保障 从而在单位内部营造 起良好的内控氛围， 确保内部控制工作顺 利推进 没有单位领导支持的 内控建设，往往会流 于形式 有了单位领导支持 的内控建设，才能 真正地发挥作用 规范 第六条 内部控制将单位的业务管理与财务管理实现了有机的 结合，需要信息系统的支撑。 （四）信息化是实施内控规范的重要手段 重要手段信 息化 可以实现内部控制 的程序化和常态化 可以改变单位各项 经济活动分块管理 、信息分割、信息 “孤岛”的局面 将内部控制嵌入 信息系统之中 可以使单位领导的 管理方式由传统的 日常管理向例外管 理转变 实践也证明，信息 化会促使单位的管 控效能迈上一个新 的台阶 规范
16、第十八条：单位应当充分运用现代 科学技术手段加强内部控制。 1、启动征求意见阶段 2011年11月全国发布了行政事业单位内部控制规范 （征求意见稿），在全国范围内公开征求意见。 2、课题研究阶段 2012年1月至9月，以财政部课题立项研究。 3、专家论证阶段 2012年10月召开了专家论证会。 4、会签发布阶段 2012年12月，会签部内10个司局，最终以财会【2012 】21号，正式印发行政事业单位内部控制规范（试行） ，并于2014年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位中正 式实施。 制定过程 内部控制规范 内部控制基本原理内部控制实际应用 风险评估和 控制方法 总 则 单位层面 内部控制 业务层面 内部控制 评价与监督 组织、机制、 关键岗位、人员、 信息技术 预算业务 收支业务 政采业务 资 产 建设项目 合 同 内部监督 外部监督 规范基本结构（共6章65条） 规范 主要内容 1、一套规范：适用于行政事业单位 2、
