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1、我国环境法律制度的完善及其思考研究- 摘 要:在当前我国投资与贸易得到了迅猛发展的同时 ,伴随而来的是生态环境也遭受到严重破坏。按照ent of China s investment and trade today , the ecology and environment has also being destructed seriously at the same time. In order to folloent of s of China s present environmental legal systems , studies some relevant environment
2、al laproving and innovating China s environmental legal systems in accor2dance ents of ental rules ; environmental legal system; legislative improvement ; systematic innovation 近年来 ,我国生态环境遭受严重破坏 ,这一问题已引起国人的高度重视 ,首次将生态环境与国家安全联系起来并将其作为环境保护的目标 ,正式在国家规范性文件中提出“国家生态环境安全” 的概念,表明了我国政府治理和保护生态环境本论文由.51lun 协定、
3、 农产品协定 、 技术性贸易壁垒协定 、实施卫生与动植物检疫措施协定 等规定之中。其主要内容分述如下:在货物贸易方面 ,根据 GATT第 20 条(2)款和(-7)款的规定 ,只要 “不对情况相同的成员方构成武断或不合理的差别待遇 ,或不对国际贸易构成隐蔽的限制”,任何成员方均有权采取 “为保障人类、 动植物的生命或健康所必需的措施 ,或为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施” 。 这一规定原本是WT本论文由.51lun 协定第8 条第2 款(C)项的规定 ,为促进现有设施适应新的环境法律要求而提供补贴 ,只要补贴占所需成本 20 %以下 ,则被视为不可诉补贴 ,即所谓 “绿色补贴” 。 此外
4、 , 关于贸易本论文由.51lunwen.整理提供与环境的决议 还提出 ,各成员方在维护和保障一个开放、 非歧视和公正的多边贸易体制与采取行动保护环境及促进可持续发展之间不应存在、 也不必要存在任何政策矛盾 ,并期望在多边贸易体制的权限下协调贸易与环境领域的政策。从上述各项协定和决定规定的环境问题的内容来分析 ,WTO 一方面既承认各成员方为保护人类、动植物的生命或健康及环境 ,有权制定和采取自己的环境政策、 法规和措施 ,并确定自己的环境目标 ,另一方面又要求这些政策、 法规和措施不得妨碍多边贸易体制的正常运行 ,使环保措施成为 “绿色贸易壁垒” 。实践上 ,从近年 WTO 争端解决机构审理
5、的涉及环境问题的贸易争端案来看 ,WTO 成员在制定和实施本国的环境政策、 法规和措施方面享有的自主权也得到 WTO 的充分肯定。 (三) WTO 规则对我国环境问题的特别要求WTO的原则要求和具体要求同样适用于作为WTO成员的我国 ,不同的仅仅是我国的社会制度与绝大多数成员方有别 ,因而反映在我国环境法律制度上的实质内容也就不可能无差异 ,加上我国经济体制刚由计划经济转向市场经济 ,加入 WTO 也为时尚短 ,因此我国环境法律制度必然存有种种问题与不足 ,这就需要我们按照 WTO 环境规则的要求并结合我国的实际情况加以改革与完善 ,并且不断创新。第一 ,WTO 要求我国建立市场经济环境法律体
6、系。 我国市场经济体制虽已初步建立 ,但现有环境法律体系还带有浓厚的计划经济和部门利益色彩 ,不仅离 WTO 的要求差距较大 ,本论文由.51lunwen.整理提供就是与发达成员方的相关法律体系相比也存在一定距离。市场经济是开放经济 ,也是法治经济 ,它需要一个较完备的环境法律体系予以规范 ,而我国的环保产业起步较晚 ,市场尚欠发达 ,虽有相关立法与某些配套的制度和措施 ,但一个较完备的以市场为导向的环境法律体系尚未形成。其实 ,只要我们按照 WTO 的要求 ,在改革我国环境法律制度时充分考虑当前环保产业的实况 ,利用 WTO 的绿色补贴规定和幼稚产业保护的例外条款 ,我国环保产业市场化和国际
7、化程度必将大大提高 ,要做到这一点 ,则必须建立符合市场经济要求的环境法律体系。 第二 ,WTO 要求我国改革环境行政执法与司法体制。目前 ,我国环境行政执法机制存在许多与WTO要求不符的做法。 在环境行政执法上 ,一些环境行政执法部门因过多考虑本单位和个人利益而出现职权争夺或相互推委现象;在环境行政监督上 ,一些地方政府部门为了追求地方和个人利益 ,无视环境污染和生态破坏事实 ,甚至甘当加害人的保护伞 ,使环境行政监督权沦为少数权贵利益的俘虏;在环境法律救济上 ,单位和个人不能就抽象环境行政行为提起环境行本论文由.51lunwen.整理提供政诉讼 ,而对于具体环境行政行为提起行政诉讼的 ,还
8、必须通过行政复议这一必要前置程序。另外 ,在环境司法方面 ,由于缺乏严格的司法责任追究机制 ,一些环境司法部门并没有严格和公正司法 ,导致国家、 部门和个人的环境权益没有得到有效保护。 第三 ,WTO 要求我国建立公平的环保竞争机制。按照我国原有的环保法律制度 ,国有企业和外商投资企业依法可分别享有许多环境特权 ,如税收减免、 优惠贷款和价格支持等 ,而国内非公有经济原本就缺乏经济与技术实力 ,加上不能享受环境特权 ,其生产的与环保有关的产品无法与国有企业和外商投资企业的相同产品进行竞争 ,从而出现了同一社会制度下不同性质和国别的企业享受不同待遇的现象。另外 ,不同地区制订和实施了不同的环保标
9、准和规章 ,使不同地区的同类企业享受和履行不同的权利与义务。这些差别待遇与不统一的环保制度 ,都与 WTO 的本论文由.51lunwen.整理提供公平原则相悖。第四 ,WTO 要求我国健全地方政府环境行政责任追究机制。当前 ,我国地方政府的决策由于受某些强调 GDP 增长理论的影响 ,不惜以破坏环境、掠夺自然资源为代价 ,这是一种陈旧的 “发展” 观 ,是一个 “线性” 的而不是一个循环的概念。这种现象与WTO规则主张的可持续发展是背道而驰的。如果不细化和健全地方政府环境行政责任及其追究机制 ,地方保护主义将日趋严重 ,WTO 的可持续发展目标就不可能达到 ,我国政府就有可能被其他成员方以不正
10、当竞争(轻环境保护、 重地方经济增长)为由诉诸 WTO 争端解决机构。 二、 我国现行环境法律制度存在的问题环境法律制度是环境法律规范的特殊组成部分 ,是环境管理制度的法律化。它具有普遍性、 系统性、 程序化与约束力等明显特征 ,并由多项制度所组成的制度体系。这一制度体系是在环境管理实践中通过探索、 借鉴和总结后不断发展起来的。由于我国现行的环境立法主要是沿袭 20 世纪 70 年代中期以来的有关国家环境保护政策和规定 ,环保工作的重点主要是放在对环境污染的治理上 ,因此使我国的环境法律制度也具有突出环境污染防治的阶段性特点。 1 (P135)此外 ,我国环境立法机制还存在一个-明显的缺陷 ,
11、即现行环境资源立法多委托有关行政部门草拟而使其部门利益色彩、 行政管理色彩浓郁 ,导致这些立法注重规定管理部门的行政权力和管理相对人的法律义务 ,而忽视对社会公众和管理相对人正当权益的保护 ,明显不利于加强对环境资源行政执法机关及其工作人员的制约 ,也不利于对公民生命权、 健康权与正当环境权益的保护。 2(P342)自我国 1979 年 环境保护法 首次确立环境法律制度以来 ,这一制度体系不断丰富和完善。它包括环境保护计划制度、本论文由.51lunwen.整理提供 环境影响评价制度、 “三同时” 制度、 公众参与制度、 行政代执行 制度、 排污总量控制制度、 环境法律责任制度、 环境行政诉讼制
12、度等等。对照 WTO 环境规则与国外相关的环境法律制度 ,我国这一制度体系中的环境影响评价制度、 排污收费制度、 环境法律责任制度和环境行政诉讼制度尚且存在诸多问题。(一)环境影响评价制度的现状与存在问题环境影响评价制度(以下简称环评制度)首次由美国 1969 年 国家环境政策法 所确立。 由于该制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性而为各国环境法普遍接受。我国首次确立该项制度的法律是 1979 年 环境保护法 (试行) 。之后我国公布实施的 1989 年 环境保护法 第 13条、 2000 年 大气污染防治法 第 11 条、 1995 年 固体废物污染环境防治法 第 12 条
13、、 1996 年 环境噪声污染防治法 第 13 条等均是对该项制度的进一步确认。此外国务院于 1998 年发布的 建设项目环境保护管理条例 还对该项制度作出了较为具体的规定 ,它是我国目前实施该项制度的具体法律依据。环评制度在我国已实施了 20 多年 ,在防止与控制污染 ,改善环境质量方面发挥了极为重要的作用。自国务院发布了 建设项目环境保护管理案例 后 ,全国的环评执行率由 1998 年的 81. 6 %。上升到2000年的 94. 8 %。 3 ( P60) 然而 ,在各种利益的驱动下 ,环评制度在执行中暴露出种种问题。首先 ,各级环保部门对建设项目漏管、 漏批现象较为严重。根据国家环保局
14、 2000 年所作的两次专项调查表明 ,开发区建设项目和外资企业建设项目以及县以下企本论文由.51lunwen.整理提供业、 乡镇企业建设项目漏管、 漏批情况更为突出 ,全国开发区环评执行率只有 50 %左右;而县以下企业和乡镇企业的环评执行率则仅为30 %40 %左右。 3 ( P60)这种现象无疑助长了相关企业的违法建设行为 ,给相关地区造成了严重的环境污染或生态破坏。 其次 ,环保行政主管机关存在违法审批或越权审批现象。某些地方环保行政主管机关允许 “先上车 ,后补票”,也即允许先建设后审批的做法 ,或者对不符合产业政策、 选址明显不合理的项目也给予批准;更甚者 ,某些环保审批机关还越权
15、审批了不属于其职权范围内的建设项目 ,并帮助建设单位规避相关环保法规。这些做法严重损害了环评制度的权威性与严肃性 ,也产生了不良的社会影响。再次 ,公众参与评估机制尚不健全。习惯上 ,我国环评制度多靠环保部门的单方执行 ,包括对相关环境影响报告书的审批、 环境保护设施竣工的验收及这些设施运转和使用情况的检查和监督 ,极少由公众参与。这正是与国外实施以公众参与环评为主的机制的区别所在。尽管现行的 水污染防治法 第13 条第 4 款和 环境噪声污染防治法 第 13 条第 3款均是关于公众参与的规定。然而 ,关于参与的具体方式、 程序等问题并无具体规定 ,因此 ,公众参与环境评价在我国可以说是有名而
16、无实。 最后 ,环评的司法监督机制尚未建立。由于我国环境法和行政诉讼法均未对违反环评制度的行政行为作出予以司法审查的规定 ,以致对于这类违法行为不能通过司法监督程序予以纠正。正因如此 ,实践中未进行环评就上马或仅对环评草本论文由.51lunwen.整理提供率了事的“条子工程” 现象屡见不鲜;一些环保部门在官场压力下 ,对某些违反环评制度的建设项目给予立项的行政部门却束手无策 ,而只能给予批准的现象也并不鲜见。 4 ( P491)可以说 ,该项制度在我国实践中还没有发挥其应有的作用。(二)排污收费制度的现状与存在问题排污收费制度是指国家环保部门依法定标准对向环境排放污染物或超过规定标准排放污染物的排污者征收一定费用的一整套管理措施。这一制度是西方国家实行的 “污染者负担原则” 的体现 ,其含义是指由污染者负担因其利用环境而给环境造成破坏的恢复治理费用 ,而不至于由国家或
