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1、我国区域规划的未来取向及其走向（一）我国区域规划的基本取向1.战略性。区域规划基于对未来的展望而制定，一般是中长期战略，从战略高度确定区域未来的走向。这意味着，首先，区域规划的制定要以对未来很长一段时间的预测为基础，包括未来人口数量和流动趋势的预测，经济增长速度和产业结构变化趋势的预测，基于当前情境的资源消耗、环境恶化程度的预测等。在科学准确评估基础上制定的规划才具有长期的指导意义，今后随着实际情况的变化，再进行适当的修正和调整，但大的方向应该是不变的。其次，区域规划不应成为总体规划的细化或行业规划的汇总。区域规划是为了发挥不同区域的比较优势，形成合理分工、优势互补、利益兼顾、协调发展的区域格
2、局而制定的。区域规划应该站在总体的位置上，经济发展规划、城乡规划、产业规划等应该遵循区域规划大的战略。国土规划和土地利用规划则是将区域规划的战略构想和政策意图落实到国土空间上。另外，要区分国家战略意义与区域战略意义。一些区域战略与规划虽然对所在地区具有重要意义，且经国务院或国家发改委批准为国家级规划，但其重要程度尚不具有国家战略意义。2.引导性。制定区域规划的目的是引导区域内部资源的有效配置，协调区域之间的竞争与协作，为企业营造良好的投资经营环境，为居民创造高质量的生活居住条件。政府的角色应该是公共服务的供给者，有序市场环境的营造者，而不是区域发展的主导者。区域规划也不应该成为政府的强制实施手
3、段，而应是引导性的。要体现这种引导性，首先，区域规划的制定应吸引企业与公众的参与。作为区域规划服务对象的企业和公众，其利益必须在区域规划中得以体现。规划要权衡各类型企业的意见，包括央企、国企，也包括中小企业、外企、民营企业；规划要考虑各阶层公众的意愿，包括中高收入者，也包括低收入者、贫困人口，包括城市常住居民，城市移民，也包括广大农民。其次，区域规划要对市场准入、资源开发、环境标准等市场无法自行解决的问题制定约束性指标。比如，企业的新建与迁入要符合环境标准，土地的开发流转要有严格的程序规制等。最后，区域规划需要配套的政策支撑和完备的法律保障。否则规划缺乏约束力，而只能成为一纸空文。3.综合性。
4、传统区域规划片面追求经济增长，偏重于对企业经济行为的直接管理，比较忽视对城市经济社会发展的公共社会环境和物质条件的管理。未来区域规划应将重点放在通过有效的制度来规范人们的行为，规划范围扩大到经济、社会、环境三个方面，规划目标转变为寻求经济与社会、人与自然的协调发展，规划内容扩展到区域经济规划、区域社会规划、区域环境规划、区域基础设施规划等多个方面。未来规划只有兼顾多元主体利益，协调综合发展目标，容纳多维规划内容，才能摆脱“重建设轻规划”、“先建设后规划”、“重经济效益、轻社会效益、环境效益”等传统规划的缺陷。4.协调性。基于科学发展观，区域规划的协调性体现为环境、经济、社会之间的协调。环境与经
5、济发展的协调主要考虑价值评估和资源效益；经济与社会发展的协调主要考虑经济效率和社会公平；环境和社会发展的协调主要考虑代际公平和民众参与。区域规划作为一种政策工具，要体现对这一发展观的认同与支持，起到居中协调的作用，在经济面，强调发展、保证；在社会面，强调稳定、保障；在环境面，强调保护、规制。（二）我国区域规划的未来走向1.注重经济发展与社会事业发展同步协调。未来区域规划将更强调以人为本的科学发展观，兼顾不同群体的利益要求，与当前注重GDP、财政税收等经济绩效指标不同，将更加关注国民幸福指数和环境保护等绿色指标；在财政收入等国民财富的再分配中，优先考虑教育、医疗、公共设施等公共财政支出。根据各区
6、域突出的社会问题，区域发展的战略定位也将有所侧重。比如，东部大城市膨胀的问题较为严重，区域规划的重点可能是解决城市交通拥堵，城市流动人口及新移民的公共住房、社会保障等问题；西部一些地区的贫困问题还没有解决，城乡分割的现象特别严重，区域规划的重点要落脚在如何对贫困人口进行援助，如何统筹城乡发展上；东北等老工业基地更突出的社会问题可能是失业、下岗的问题。2.强化空间格局，弱化产业选择。区域规划的重点要落在空间布局优化，资源配置空间效率的提升上，弱化产业选择。空间格局的优化具体表现为增加和合理布局满足居民生活的空间需求，比如对扩大居住的空间需求，对保护耕地的空间需求，减小通勤成本的空间布局；提高城市
7、建设、基础设施建设的空间利用效率，比如制定、实施交通基础设施规划中要特别注意土地资源、各种要素投入的有效利用和对环境的保护；增加水源涵养的空间需求，主要是水资源的保护和合理开发利用；增加和保护绿色生态空间，主要是加强“三废”的治理，同时增加公共绿地，避免将城市建成千篇一律的水泥森林。在农村地区，则要注重对农村传统文化、传统风貌的维护、保护，避免盲目对农居和农村基础设施的统一改造和盲目的撤并村庄。产业选择的弱化意味着产业选择更多地依靠市场自主进行，政府致力于消除阻碍要素和商品自由流动的制度性障碍，加强区域间的连通性和可达性，形成高密度、短距离、低分割的市场环境。国家和区域为促进产业优化升级而制定
8、的产业振兴规划中，战略性新兴产业的数目不宜过多，需要更突出重点，下工夫在质的提升上，避免一哄而上，造成产能过剩。3.强调政府引导，市场为基础企业为主体。未来区域发展规划将从政府主导转向政府引导，市场诱导转向市场主导。珠江三角洲地区改革发展规划纲要中的一段话很好地诠释了政府和市场的相对关系：“凡是能够由市场机制调节的事，坚决放给市场；凡是应由企业自主决策的事，一律交还企业；凡是能够由社会组织解决的事，积极移交社会组织管理；凡是应由政府承担的职责，要切实履行好。”区域的竞争力已越来越多体现在体制机制创新的优势上。政府必须通过改革、制度创新促进经济发展方式转变。一方面在自身的管理体制创新，管理服务改
9、进上下工夫，比如探索大部制改革，探索“省直管县（市）”的改革，减少行政层次，建立精简、统一、高效的现代政府体制。另一方面深化经济体制改革，完善社会主义市场经济，包括农村经济体制改革、财政和投资体制改革、金融体制改革、企业体制改革和市场环境完善等。4.强调科技创新平台搭建。未来的区域规划会将科技创新放在一个重要的位置上，其中更为重要的是搭建科技创新平台。首先，要形成以企业为主体，以高校和科研机构为主要参与者，以中介机构和政府为桥梁的各主体要素的联动机制、高效高质的创新成果转化体系。其次，要制定一系列的政策措施，鼓励企业进行自主创新。比如融资渠道拓展，公共服务支撑，税费优惠，法制保障等。再者，要考
10、虑如何建立创新型人才的培养和引进机制。人是实现创新的主体，科技创新有赖于创新型人才的培养和引进。以上海的张江高科技园区为例，其在成立之初，规划中不仅包括高技术研究所、孵化器和制造用地，还有居住、商业和教育设施，以及绿地和大众公共交通运输。良好的工作生活环境吸引了大批高技术人才流入，促使这里成为中国的“硅谷”。地方政府应该通过营造良好的生活工作环境吸引人才。同时，政府要大力发展职业教育和培训，培养技术型和技能型人才。比如，帮助以前从事劳动密集型产业的工人有序转移到更有技术含量的复杂劳动中，改善技术工人的生活工作条件，为其在工作岗位上进行创新提供更多激励。唯有将中国从人口大国转变为人力资源强国，我
11、们才能顺利实现经济转型。5.注重各规划间的有效衔接与协调。近年来，各级政府对区域规划越来越重视，编制了不少规划。但也出现了区域规划和其他规划，不同区域规划之间及内部的衔接和协调问题。这种衔接和协调上的问题，直接影响规划的效率和权威性。第一个层次是两大区域协调发展战略之间的衔接协调。“十二五”期间，主体功能区战略和区域发展总体战略被放在并列的位置上，共同构成区域协调发展战略。从内容来看，区域发展总体战略包括了“西部大开发，东北等老工业基地振兴，中部地区崛起，东部地区率先发展”和对老少边穷地区的扶持等内容，主体功能区战略是关于如何优化国土空间开发格局，主要体现为全国和省级主体功能区规划。它以县域为
12、基本单元，划分子涵盖整个国土面积的主体功能区，实施分类管理的区域政策和各有侧重的绩效评价。从两者的区别来看，区域发展总体战略既强调市场机制的基础性作用，比如，充分发挥各区域比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，也强调区域政策在协调区域发展方面的作用，比如，对经济发展转型升级的宏观引导，对老少边穷枯库等特殊类型地区的扶持。相比之下，主体功能区战略主要针对可能出现的“市场失灵”，注重规范开发秩序，控制开发强度，使资源环境承载力成为决定地区经济开发强度的约束性指标。从两者的关系来看，区域发展总体战略为未来区域发展描绘了蓝图，定出了基调，主体功能区战略的实施则为转变经济增长方式在空间上的落地提
13、供了契机，通过空间的优化利用、高效利用、格局分配的合理化，实现产业和经济发展方式根本的转变。总体而言，区域发展总体战略和主体功能区战略的实施应该是相辅相成，互为补充的。第二个层次是区域规划和其他规划之间的衔接协调。我国的空间规划，除区域规划外，城市总体规划、土地利用规划、生态功能保护区规划等也都发挥着重要的空间管理功能，经济发展规划也有一些涉及区域发展的内容。从其区别来看，经济发展规划更多是条件性的，指明了我们在未来五年的经济社会环境方面的发展目标。主体功能区规划、土地利用规划等是约束性的，对不同主体功能区的开发强度进行限制，对土地的用途进行管制。区域规划是发展性的，基于区域人口、资源、环境、
14、经济等方面的预测，对未来区域发展重点和空间格局进行预期安排。从其在区域发展中所处的位置来看，主体功能区规划是控制性的，区域规划站在总体的位置上，经济发展规划是更为具体的安排和实施，要遵循区域规划大的战略，最后落实在土地利用规划上。下一层的规划和其他与空间有关的规划要进行相应的调整，避免与上一层的规划存在冲突。比如，区域规划和城市规划应该以主体功能区规划确定的功能定位为基础，而不是简单地以行政区为界确定区域和城市的功能定位和发展方向。土地利用规划要改变单纯以基数法确定不同地区建设用地的规模，开发强度已经较高的优化开发区域应该相对降低建设用地的增长速度。产业规划，要修改完善现行产业指导目录，明确不
15、同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。第三个层次是不同区域规划之间及内部的衔接协调，包括国家级区域规划和地方性区域规划，相邻区域的规划以及区域规划本身的协调。相邻区域的规划可能有一定联系或部分重合，其关系还有待进一步理顺。对于那些发展基础和资源环境条件大体相当的区域，规划内容上有些相似或相同，是难以避免的。规划不是一定不变的，具体内容在实施过程中要随着环境条件的变化而适时调整。此外，建立在政府主导基础上的区域规划必须突破行政区的界限。事实上，已批复的区域规划中就包含跨区域的合作，中央也一直在努力推进区域合作。但是现有的区域合作都是建立在政府主导基础上的，缺乏企业为主体的建立在市场机制基础上的区域合作。总体而言，新的区域规划要加强区域分工与协作，要以转变发展方式为根本目标，走资源节约、环境友好的可持续发展之路，体现我国区域协调发展、集约式发展、可持续发展、人与自然和谐发展、包容性发展的新思路。
