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1、【 文献号 】1-672【原文出处】社会科学战线【原刊地名】长春【原刊期号】200502【原刊页号】7681【分 类 号】C41【分 类 名】社会保障制度【复印期号】200508【标 题】农村土地基本生活保障向社会保险过渡存在的困难 兼论农民对土地决策基础从生存伦理向经济理性的转移【作 者】王克强【作者简介】作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院。【内容提要】从土地的基本生活保障向社会保险过渡的主要困难，从大到小依次为：经济收入比较 稳定的工作难找、房子太贵、社会保障没有或不足、一旦没有找到工作生活就没有保障 、集体对农民放弃土地不给予经济补偿、转为非农户口难、不习惯城镇生活。这些困难 的解
2、决，有利于降低农民对土地的基本生活保障效用的依赖。从总体上讲，本文研究的 结论也印证了Scott关于“小规模土地时农民的决策基础是生存伦理而不是经济理性” 的结论。启示是，在制定有关农村土地政策时，要充分考虑农民的生存伦理基础。【关 键 词】土地保障/社会保险/农村集体土地/生存伦理/经济理性【正 文】 农民对土地的依赖是十分复杂的，经济学家Scott(1976)在研究东南亚一些地区的农村 土地制度时，认为“小规模土地时农民的决策基础是生存伦理而不是经济理性”。当农 民失去土地时，也就失去了土地的基本生活保障，部分或全部失地农民的社会保障问题 十分突出，常进雄、樊小钢、蒋省三和刘守英、赖盛中、
3、袁春瑛、张启春、朱明芬、鲍 海君、王诚等对该问题进行了研究，认为农民失地的同时失去了基本生活保障，必须结 合国情，建立与城镇社会保险相衔接的社会保险。那么，紧接着的问题是，要不要通过 建立与城镇类似的甚至一样的社会保险以弱化土地的基本生活保障功能?回答是肯定的( 王克强、刘红梅，石忆郡，2002)。但我们知道，这是一个复杂的问题，既涉及到政府 政策与宏观发展战略问题，也涉及到农民微观行为问题(卫龙宝等，2003)。目前从各国 经济发展经验、我国经济实力等客观方面来探讨我国是否具备条件的文章比较多，对降 低土地对农民的基本生活保障效用过程中存在的困难的研究还不多见。本文的研究从农 民微观视角出发
4、，探讨农村社会保险制度建设中，从土地基本生活保障向社会保险过渡 要解决的问题。 一、土地对农民基本生活保障的效用及测度 1.土地对农民有基本生活保障效用 农民经营土地的收入对生活的保障是土地对农民的基本生活保障效用(功效)。土地对 农民的基本生活保障功效，可从两个层次去理解：第一个层次，如果只有农业生产，农 民的生活所需要的一切都来源于土地，这时，土地提供了农民的基本生活需要，即土地 对农民提供生活保障等功效，这种生活保障，是低层次的生活保障，保障的水平低，不 确定性大；第二个层次，由于我国的户籍制度，社会保障与居民的居住地联系在一起， 作为集体土地所有者的成员之一，享受着本集体提供的社会保障
5、，也享受着国家发放的 社会保障，这种社会保障与农民的集体成员权联系在一起，失去了成员权就意味着失去 了这种社会保障获得的权利和渠道。这两个层次，以第一个为主，第二个为辅。 2.土地对农民基本生活保障效用的测度 在中国的集体土地所有制下，土地有多重效用。我们研究发现，集体土地对该集体的 农民有以下的功效：所有权的经济实现的功效(直接经济收益效用，钱忠好，2003)、基 本生活保障的功效(后面不特别说明，就与土地保障等同使用)、就业机会保障的功效、 子孙对土地的继承权的功效、避免重新获取时支付大笔费用的功效、征地后可得补偿的 功效(黄祖辉、汪晖，2002)。据对上海市调查的有效样本资料计算(注：土
6、地对农民基 本生活保障效用的测算步骤如下：第一步，计算土地对第i个农民的总效用。对第i个农 民，设前述六个效用依次为x,i1、x,i2、x,i3、x,i4、x,i5、x,i6，土地 对农民i的总效用为y,i，则有式(1)：图第二步，计算土地保障效用x,i2对 第i个农民的相对重要性。由于不同的农民的社会经济条件不同，因此土地对不同农民 的总效用不同。为了分析各种效用对农民的相对重要性，我们进行公式(2)的计算：从x ,i2的大小可以看出土地社会保障效用x,i2对农户i的相对重要性，其取值区间为 0，1，图在考虑问题时，由于社会保障不同类型的具体内容实施有先后之分 ，根据目前的情况把养老和医疗放
7、在第一位，把失业往往放在第二位，在此分开调查。 )，土地对农民的多重效用值如表1所示。 表1 土地对农民的多重效用值(以上海市为例) 均值 方差基本生活保障效用 0.3425 0.01040就业机会效用 0.1236 0.01737直接经济效益效用 0.2104 0.01739子女继承效用 0.04577 0.00721征地后可以得到补偿效用 0.2661 0.02267避免重新获取时支付大笔费用效用 0.01165 0.002194 二、农民社会保障从土地保障向社会保险过渡的必然性和紧迫性 1.土地的保障功能十分有限，短期内难以提高 土地对农民保障效用是十分有限的。土地提供的社会保障仅仅是土
8、地对农民效用的一 部分，因此农民承包土地能够为农民提供的社会保障水平十分有限，例如，上海农民人 均耕地面积小(2003年平均每个农村人口占有耕地668平方米，每个农村从业劳动力占有 耕地951平方米。上海市统计局，2004年，第234页)。土地的农业产出率提高难(见表2) 。 附图图 资料来源：杨桂山：长江三角洲近50年耕地数量变化的过程与驱动机制研究，http:/www.usc.cuhk.edu.hk。 2.因农地的减少或丧失，土地对一部分农民的社会保障作用将减弱甚至丧失 这包括两种情况：一种情况是人均农地减少，土地的收益相对量减少甚至绝对量减少 ，对农民的社会保障作用下降；另一种情况是工业
9、化、城镇化的推进必将导致耕地减少 ，从而将使部分农民永久失去土地，彻底失去土地基本生活保障。农地减少的趋势虽然 可以减缓，但已不可避免。从图1可以看出耕地面积指数与生产总值指数之间呈线性关 系(以上海市为例)。 附图图 数据来源：根据上海市统计局编的2004上海市统计年鉴第32页、第234页整理。 3.以土地基本生活保障功效为主的土地关系已经阻碍了工业化、城镇化和农业现代化 的发展 随着农业现代化、工业化和城镇化的发展，农村剩余劳动力必然要求转移到非农产业 和城镇，这就要求农民脱离土地。如果农民全依赖于土地的保障，农民就不愿意放弃土 地。这样，农村劳动力转移不出去，农业的现代化、城镇化和工业化
10、就实现不了。由于 农民基本被排除在社会保障体系之外，他们大多视土地为自己最后一道生活安全保障， 宁可粗放经营甚至撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权。结果是，由于大部分农民仍然 处于温饱线上且面临极大的生存压力，均分土地构成农民克服生存压力的一个集体回应 (Dong Xiaoyuan，1996)。因此在社会保障制度缺失的情况下，土地被人为地分割为细 碎的小块，农业机械化、产业化经营难以实现，农业劳动生产力低下。从表3中可以看 出，人口非农化水平远远低于产业非农化水平，提高人口的非农化水平是城市化过程中 要解决的难题之一。 表3 人口、劳动力就业与产值结构(以上海市为例) 1978 1990 200
11、0 2002 2003人口 合计 100 100 100 100 100 农业 41.3 32.6 25.4 23.6 22.4 非农业 58.7 67.4 74.6 76.4 77.6就业 合计 100 100 100 100 100 第一产业 34.4 11.1 10.8 10.6 9.1 其他 65.6 88.9 89.2 89.4 90.9生产总值 合计 100 100 100 100 100 第一产业 4 4.3 1.8 1.6 1.5 其他 96 95.7 98.2 98.4 98.5 资料来源：上海市统计局：2004上海市统计年鉴第12、15页，中国统计出版社，2 004年6月。
12、 4.农民对土地依赖性的减弱使部分农民有放弃土地基本生活保障的可能 随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，当非农收入提高到这样的程度，以至于土地 收益在其总收益中所占比重下降到很低的时候，将使部分进城农民自愿放弃承包地。这 部分农民通常进城工作或脱离土地的时间较长、经济较为富裕。他们或者已进入城市保 障体系，或者有能力自我保障，已经为自己及家庭购买了保险(李郁芳，2001)。其实这 已是实现土地基本生活保障向社会保障转移的很好时期。 5.社区保障、社会保险的发展为逐步替代土地基本生活保障创造了条件 农村社区保障的发展，集体企业和村级经济组织实力的增强，将为社区农民提供相应 的保障，同时也将促使农
13、民放弃土地。如上海郊区集体经济组织经过多年的积累和发展 ，实力壮大，为农民提供了一定的社区保障(农民发放退休金、医疗保障，为困难户提 供救济金，甚至还为村民子弟提供学费等，在一些郊区和小城镇，也实行最低生活保障 ，推行以土地换保障等)。社区保障和社会保险的发展，实现了社会保障的多元化，降 低了获得土地外保障的成本，在一定程度上为土地基本生活保障功能的被替代创造了条 件。 6.农村老龄化趋势急切要求建立社会保障 2000年11月的第五次人口普查表明，上海乡村的老龄化水平已经达到了13.73%、浙江 达到了10.51%、江苏达到了9.73%、山东达到了9.15%、北京市达到了8.35%、重庆市达 到了8.04%(中国第五次人口普查数据分析，2004)。农村的家庭保障功能也因家庭 规模的小型化和子女外出务工而持续削弱。如果不及早在农村进行养老保险的制度安排 ，必将埋下重大的社会隐患。 7.城乡社会保障的一体化是农民享受国民待遇的社会保障的必然要求 农民有理由享受与城市人口基本一样的社会保障。而目前城乡社会保障的分离和农民 社会保障的严重滞后是政府和社会必须解决的难题。 综上所述，虽然土地基本生活保障是我国农村社会保障的重要组成部分，发挥着重要 的作用，但由于其保障的低水平和保障作用的有限性，以及社会经济发展对提高
