公共部门绩效管理胡税根

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1、公共部门绩效管理 迎接效能革命的挑战 浙江大学公共管理学院 胡税根教授 2006.3.8 w email：hushuigen w 电话：13666686721 88273845（o） 88820632（h） w 第一部分 公共部门绩效管理的背景与价值 w 第二部分 英美等国家推进政府绩效管理的改革策 略 w 第三部分 公共部门绩效指标的设计 w 第四部分 公共部门绩效评估的实施 w 第一部分 公共部门绩效管理的背景与价值 一、公共部门绩效管理的背景 1政府管理环境发生变化 一方面，社会公众期望在市场经济条件下政府能够以最经济的手 段、最迅速的方式提供最优质的服务；另一方面，政府为社会大众提 供

2、各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必 将增大政府的施政成本。 2新公共管理运动的兴起 自20世纪7080年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提 供服务需求的扩大，竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政 府改革运动。 w 二、公共部门绩效管理的含义 1.强调绩效管理是公共管理者的主要职责 作为公共组织，原则上必须对公民负责，如资源是否得到了有效利用， 是否达到了预期目的，公民的满意程度如何等。 2强调公共部门的高效率 绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起， 使整个公共组织处于高激励、高效率的状态。 3强调调公共部门门服务务的高质质量 公共部门引

3、入企业组织的绩效管理并不是完整的，但在提高效率和服务 质量方面进行了充分的借鉴和利用。绩效管理本身源于市场经济竞争环境 的变化，这与公共部门降低成本、提高产出的目的有着相似之处。 三、公共部门绩效管理的价值 w 美国政治学家盖伊·彼得斯说：“不管 是最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国 家是否考虑进行行政变革，人们普遍假 设提高政府组织效率的最佳甚至唯一的 方法是用某种建立在市场基础上的机制 代替传统的官僚制”。 （一）公共部门绩效管理的衡量 w 公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“ ”经济(Economic)、效率(Efficiency)、 效果(Effectiveness)和公平（

4、Equity） 为目标的全新的政府管理模式。这四个“E” 一方面体现了政府管理的目标，另一方面也是 政府实施绩效管理的评估标准。 w （二）公共部门绩效管理的必要性 (1)责任落实 公共部门对公民负的主要责任： 一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当 程序支出； 二是资源必须有效率地利用； 三是资源必须用于达成预期的结果。 (2)利害关系人的期望 w 公共服务具有各种各样的顾客，他们并 非是对同一结果感兴趣，公共管理者经 常面临着困境，特别是满足了一部分顾 客的要求，可能使另一部分人感到不满 。利害关系人都希望政府的公共政策满 足他们的利益。绩效衡量是衡量是否满 足不同顾客要求的一个方法。

5、(3)对结果导向的强调 w 在现阶段，公共管理更讲究“结果导 向”(management fOr results)而非 程序、规则导向。传统上公共行政比 较强调只重视过程、投入，不重视结 果，往往导致形式主义，浪费和官僚 主义。 （三）公共部门绩效管理的可行性 1观念可行性 2技术可行性 3理论可行性 第二部分 英美等国家推进政府绩效管理的改革策略 一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略 二、美国政府再造中的绩效管理策略 三、欧洲大陆各国的绩效管理改革 一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略 （一）背景 1979年，撒切尔夫人执政伊始即对传统公共行 政体制进行了一系列以新公共管理为主题的改革运

6、 动。受到新右派思想的影响，撒切尔政府认为当时 的政府规模太大了，效率也太低，而且存在大量的 浪费现象。因此，新一届政府应该缩减政府的范围 和规模，在公共部门中推动一种“管理文化 ”(managerial culture)，以建立一个更富有效率 的政府管理体制。 w （二）实施 w 1.雷纳评审(Rayner Scrutiny) 撒切尔夫人1979年上台后，即任命一名 私人企业总裁雷纳爵士作为自己的效率顾问 ，并在内阁办公厅设立了一个效率小组 (Rayner Efficiency Unite)，负责行政改 革的调研和推进工作。这项自在提高公共组 织经济和效率水平的活动，一般被称为雷纳 评审活动

7、(Rayner Scrutiny Programme)。 雷纳评审是以“解决问题为导向”的“经验式调查 ”。步骤包括：选择评审对象，对现有活动提出质疑， 推动争论或辩论，达成共识以及改革措施的实施。 雷纳评审的主要特点是： (1)改革活动主要是在政府内部进行 (2)主要采用问题诊断的方式进行 (3)采用自愿方式参加 (4)强调技术效率的使用 w 2.部长管理信息系统 w 部长管理信息系统是1980年环境大臣赫塞尔 廷(Michael Heseltine)在环境部内建立的 管理机制和技术。 w 部长管理信息系统的实施主要包括三个步骤 ： (1)每一个科的负责人向部长交一份工作陈 述 (2)部长审

8、核各科的工作陈述。 (3)协议的执行阶段。 w 部长信息系统的优点： (1)增强了部长对政策执行过程的监测和有效 控制 (2)有利于进行综合分析和不同单位之间的比 较分析 (3)有助于按实现目标的需要进行合理的资源 配置 (4)降低了中间管理层次的作用，为实现组织 结构扁平化提供了可能性 (5)体现了目标责任制度、绩效评估制度、 全面的信息反馈机制等 w 3. 财务管理新方案 w 1982年，英国下院的财政和公务员委员会发表了题 为“公务员的效率和效益” 的报告。该报告提出 的一系列建议包括：部长们应该对自己部门的管理 承担更多的职责，实施有效管理应视为部长政绩的 主要内容；各个部都应引入部长

9、管理信息系统，帮 助部长们充分发挥管理上的作用；增加一线管理人 员资源配置的权力，权力应当由中央政府向基层管 理者转移；对于政策和项目的支出，每年都应该提 交周期性的评估报告。 w 英国财政部于同年5月正式颁布了财务管理新方案 。 w 财务管理新方案完善了责任管理 (accountable management)机制，即职责和 责任的分配系统。它主要由三部分组成： w (1)高层管理系统 w (2)分权化预算控制 w (3)绩效指标 w 撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计 算机系统，并设置了1800多个绩效指标。 w 4.下一步行动(The Next Steps) w 1986年，针对财务

10、管理新方案在实施中出现 的新问题撒切尔首相命令雷纳的继任罗宾· 伊布斯爵士对这项方案作出评估并提出下一 步行动方案。1988年，伊布斯领导的效率小 组在大量调研的基础上，向撒切尔首相提交 了名为改进政府管理：下一步行动的报 告，亦简称为伊布斯报告。 w 基本原则 w （1）设立执行机构 w （2）给予执行机构更大的灵活性和自 主性 w （3）各部大臣通过与这些执行机构签 订绩效合同使其对服务结果负责。 5.公民宪章运动与竞争求质量运动 1991年7月，撒切尔首相的继任者梅杰就 以政府白皮书的形式提出“公民宪章”，目 的在于促使政府各行业、各部门提高效率， 改进服务，重塑政府在公众中的

11、形象。仅仅 在4个月后又发表了竞争求质量白皮书 ，进一步建议将市场和竞争机制引入到公共 服务的提供中。 w 所谓公民宪章，就是用宪章的形 式把政府公共部门服务的内容、标准 、责任等公之众，接受公众的监督， 实现提高服务水平和质量的目的。公 民宪章的理念在于，通过公开承诺的 方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务 部门中引入激励机制。因为将公共部 门的职责和服务内容公开化，有利于 公众对公共部门实施更好的监督和减 少公务员的懒惰行为。 简要评述 w 第一，以解决政府自身的管理问题为起点，行政改 革强调以提高政府效率为目标。 w 第二，以系统全新的管理理论为行政改革的指导思 想，同时也为绩效管理工具的引

12、入奠定了制度基础 。 w 第三，中央政府高层领导的大力倡导和持续推进， 对绩效管理方法的不断应用和完善起到关键的作用 。 w 第四，英国行政改革中的绩效管理策略引入外部市 场和公众评价主体，打破了传统上行政效率主要以 政府自身为评价主体的做法。 w 返回 二、美国政府再造中的绩效管理策略 （一）背景 w 1993年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督 以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立了由副总统 戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会” 。委员会的宗旨是就如 何使政府工作得更好进行广泛的审视。改革的许多思想来自 于奥斯本和盖布勒1992年出版的政府再造：企业精神是如 何改变公共部门的。

13、这场以权力下放、规制精简、市场导 向为价值取向的政府再造运动，其推动实施主要来自于两个 纲领性文件：一个是1993年国会通过的政府绩效与结果法 ，另一个是1993年NPR的报告从繁文缛节到结果导向：创 造一个花钱少、工作好的政府，亦简称为戈尔报告)。 (二)政府绩效与结果法(GPRA) 1战略规划 (1)一个广泛的使命陈述 (2)对于一般目的和目标的描述明它们如何取得 (3)对年度绩效计划中的绩效目标与战略计划中的一般目的和目 标之间的相关性进行描述 (4)确认和识别对影响一般目的和目标成功的关键因素 (5)对工作项目评估及未来的评估时间表。 2年度绩效计划 (1)建立绩效目标以界定工作项目活

14、动实现的绩效水平； (2)用客观的、量化的、可衡量的形式表述目标； (3)简要描述实现绩效目标所要求的运作过程、技能和技术、人 力、财力、信息和其他资源； (4)建立绩效指标，以此衡量或评价每一个工作项目活动的相关 的产出、服务水平和结果； (5)为比较实际的工作结果和已确立的绩效目标提供基础； (6)描述用以证明和确认可衡量的价值的手段。 3年度绩效报告 (三) 国家绩效评审委员会(NPR)与戈尔报告 w 指导政府再造的四大原则： (1)简化规制的原则(cuttingredtape)； (2)顾客优先的原则(puttingcustomerfirst)； (3)授权与结果导向的原则(empow

15、ering employee to get resuits)； (4)节俭效益的原则(cuttingbackt basics)。 (四) 简要评述 第一，高层政治领导人的重视和推进。 第二，通过更具权威性的立法途径来实施。 第三，绩效管理的实施允许有一定的灵活性和 弹 性。 第四，通过绩效协议建立新的合作伙伴关系。 第五，注重对现有信息技术的应用。 返回 三、欧洲大陆各国的绩效管理改革 欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典 等）的行政改革有所不同，它不具有英、美 、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种 系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲 大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色 彩，或多或少

16、以“新公共管理”取向。 一、公共部门绩效指标的特点 （一）绩效指标的涵义及构成要素 所谓绩效指标是指与员工或者雇员绩效产出有关的考核项 目，与员工的工作内容相关，建立在工作分析的基础上。一般 来说，绩效指标包含三个要素：考评要素、考评标志和考评标 度。考评要素考评标志 考评标度 工作态度 工作表现优秀，顾客满意度高 工作表现良好，顾客满意度较 高 工作表现差，顾客极不满意 10分 5分 0分 第三部分 公共部门绩效指标的设计 （二）公共部门绩效指标的特点 w 第一，可衡量性。 w 第二，全面性。 w 第三，独立性。 w 第四，民主性。 w 第五，绩效指标的对象是工作。 w 第六，变动性 （三）公共部门绩效指标体系的内容 考核方向 指标标内容 国民经济 GDO总量、人均值及其增长率 产业结 构 就业率与失业率 人民生活 人均收入及其增长率 基尼系数 社会保障实施情况 科教文卫 科技进步 教育发展 文化事业 卫生与防疫 计划生育 生态环 境 社会治安 其他指标 重