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1、专题六土地用途管制测绘系土管教研室：魏海霞2017.6n教学重点：土地用途管理制度的内涵，以及由此引出的耕地保护、农转用审批、基本农田、占补平衡等制度。n教学难点：耕地和基本农田保护制度，以及现阶段的实际效果。n教学要求：了解我国土地用途管制制度；熟悉掌握耕地保护、基本农田保护、农用地转用等制度；并能够初步利用理论分析实际案例。【教学要求】耕地保护管理2基本农田保护区划定与管理4土地用途管制31土地用途专用审批33本章教学内容耕地占补平衡与土地管理35土地用途管制31一、土地用途管制定义狭义的概念:是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用规划、依法划定
2、土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理。广义的概念：在狭义概念的基础上还包括运用产权制度安排手段，通过采用治安权、征用权、公共土地开发投资权、独占权和征税权等方式对土地用途进行限制。土地用途管制31一、土地用途管制定义（一）、土地用途管制实质：（1）土地用途管制是一种土地利用约束机制。（2）必须经过一定的科学程序和法定程序，确定土地的具体用途。（3）土地用途变更的申请许可制。（4）未经批准，擅自改变土地用途以及非法批准改变土地用途必将受到经济、行政和法律的处罚。（二）、土地用途管制目标（1）土地利用整体效率最大化；（2）协调“吃饭”与“建设”的矛盾；（3）消除土地
3、利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地可持续利用。（三）、土地用途管制特点强制性、严肃性、权利性、直接性。国外也称“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等。土地用途管制31（四）、土地用途管制对象（1）农用地管制；（2）建设用地管制（3）未利用地管制。土地用途管制31（1）农用地管制可分为许可转移管制和限制转移管制。1）.许可转移管制就是根据规划的布局，在一定的条件限制性，允许一部分农用地进行规定用途的转用。包括三种情况：农用地内部转移管制农用地向非农用地转移管制耕地后备资源的开发转移管制2.限制转移管制对象：农用地、
4、生态用地、风景名胜设施用地包括：（1）农用地内部转移管制不破坏耕作层（2）农用地向非农用地转移管制（3）耕地后备资源的开发转移管制（2）建设用地用途管制包括存量建设用地的用途管制和增量建设用地的用途管制。增量建设用地的用途管制与农用地许可转移管制密不可分。存量建设用地的用途管制指存量建设用地土地利用结构调整和土地利用方式置换的管制，实际上就是盘活存量建设用地。管制对象主要包括：1.土地使用用途因用地功能的改变而发生的调整；2.因土地资产处置方式发生变化的调整；3.土地使用用途和方式因土地使用、经营方式的改变而发生的调整。4.利用不充分或闲置土地的再利用。（3）未利用地的管制未利用地中可开发利用
5、的后备土地资源一般规划为农地，对暂难利用的土地视其作用的可能进行变更，一般不作预测和限制。（五）、土地用途管制方式（1）土地用途管制的规划管理（2）土地用途管制的实施管理土地用途管制31（六）、土地用途管制的实施（1）土地按照用途进行分类；（2）编制土地利用总体规划（3）审批土地用途变更（4）办理土地用途登记（5）执法监督（6）公示土地用途管制31土地用途管制31（七）、土地用途管制与土地利用规划的关系(1).土地利用规划是土地用途管制的依据(2).土地用途管制制度是实施土地利用规划的基本法律手段并且可以实现土地利用规划的法律地位.8、土地用途管制实施步骤和手段实施土地用途管制可依如下步骤进行
6、：第一步，编制土地利用总体规划。第二步，编制土地利用分区内的土地使用规则，划分功能区。第三步，向社会公众告示土地利用分区和分区内土地用途规定。第四步，建立健全土地利用规划审核制度，实行土地用途转用许可制。第五步，监督、检查、跟踪管理。耕地保护管理32一、耕地保护的概念耕地是指种植各种农作物的土地。（灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地；水田、水浇地、旱地）耕地保护是指人们为保证耕地的永续利用和为可持续发展提供基本保障所采取的措施。耕地保护管理32内容：耕地资源；耕地的环境条件任务：耕地数量保护；耕地质量保护耕地保护的内容和任务：耕地保护管理32二、我国耕地保护的目标我国耕地保护的目标是保证现有
7、耕地的面积不再减少，并通过各种措施，使耕地的质量有所提高。耕地保护目标的实现有赖于土地开发、复垦与整理。严格控制建设占用耕地，充分挖掘原有建设用地潜力是控制现有耕地减少的重要途径。耕地质量保护是实现耕地保护目标的重要保障。耕地保护管理32粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安全一个国家耕地资源的多少，直接决定这个国家农产品的自给程度。对于一个人口比较少的小国而言，农产品是否自给也许并不十分重要，他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题。但对于像中国、印度这样的人口大国而言，农产品的自给程度如何，完全不能与小国相提并论它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的。现在世界上进口农产品
8、的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家，出口农产品的主要是发达国家。因而，中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题，对发展中国家极为不利，而对发达国家极为有利。中国作为负责任的发展中大国，不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力。中央党校徐祥临教授（中国土地2007年第9期“刺激供给：耕地问题的另一面”耕地保护管理32三、耕地保护制度土地用途管制制度农用地转用审批制度基本农田保护制度征收土地审批制度非农业建设占用耕地审批制度占用耕地补偿制度土地开发、复垦和整理耕地保护管理32一、农用地转为建设用地的审批（一）概念简称“农用地转用”是指将耕地、林地、草地等农业生产用土地，按照土地利用
9、总体规划和国家规定的批准权限报批后，转变为建有建筑物，构筑物的土地的行为。土地规划许可，建筑许可，非都市土地使用管制等土地用途转用审批33一、农用地转为建设用地的审批（二）我国农用地转用地的法律特征（1）农用地转用是实施土地用途管制的重要手段；（2）农用地转用是行政行为，权力主体是国家；（3）农用地转用必须符合法定程序，符合总体规划，年度计划，建设用地供应政策；（4）农用地转用必然引起土地市场价格的变化（5）农用地转用是农用地转为建设用地的唯一法律途径，是集体土地所有转为城镇土地的依据。土地用途转用审批33一、农用地转为建设用地的审批（三）批准权限（1）国务院的批准权限；（2）省级人民政府的批
10、准权限；（四）有效期农用地转用批准文件有效期2年；农用地转用经依法批准后，市县2年内未用地的有关批准文件自动失效；2年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市县下一年的农用地转用计划指标土地用途转用审批33二、其他土地用途转用的审批未用地转为建设用地审批，按照土地征用的程序进行；征用地面积70hm2，报国务院批准，其他报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。土地用途转用审批33一、基本农田保护制度（一）基本农田和基本农田保护区的概念基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。基本农田保护区是指为
11、了对基本农田实行特殊保护，而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特定保护区域。（二）基本农田保护制度的主要内容基本农田的规划、划定、保护、监督、管理，以及违反基本农田保护规定的处罚办法等。基本农田保护区划定与管理34二、基本农田保护区的划定（一）划定基本农田的依据划定基本农田的依据是土地利用总体规划（县、乡镇规划）。（二）划入基本农田的耕地范围1.经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。2.有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田，也应划入基本农田保护区。3.城市蔬菜生产基地。4.农业科研、教学试验田。基本农田保护区划
12、定与管理34（三）划定基本农田保护区的数量要求土地管理法34条规定：各省、自治区、直辖市划定基本农田的数量应当占本行政区域耕地的80以上。全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）:全国耕地保有量规划到2010年、2020年分别保持在18.18亿亩、18.05亿亩。规划期内，确保15.6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。基本农田保护区划定与管理34三、基本农田保护的有关规定（一）基本农田数量保护1.基本农田保护区依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。2.经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当依法修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。3.禁止在基本农田保护区
13、内建窑、建房、建坟或者擅自挖沙、采矿、取土、堆放固体废弃物。禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。基本农田保护区划定与管理34相关说明：经批准占用的基本农田、满1年未使用而又可耕种并收获的，由原耕种的单位或个人恢复耕种，也可由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按省级人民政府的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，该幅土地原为农民集体所有，交由原集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田。承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，由原发包单位收回承包经营权。基本农田保护区划定与管理34基本农田保护区划定的程序上一级人民政府批准
14、组织划界设立标志建立档案抄送同级农业部门国务院土地行政农业行政主管其他有关部门全国基本农田保护区规划经济社会人口增长国务院批准县级土地行政农业行政主管其他有关部门本县基本农田保护区规划经济社会人口增长乡级土地行政农业行政主管其他有关部门本乡基本农田保护区规划经济社会人口增长上一级人民政府批准省级验收（二）基本农田的质量保护1.利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。2.县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法。3.凡是向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应符合国家标准。基本农田保护区划定与管理34（三）基本农田保护的监督管理1.在建立基本农
15、田保护区的地方，建立层层责任制。2.县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度。3.县级以上地方人民政府地政部门、农业行政主管部门有权责令纠正发生在本行政区内的破坏基本农田的行为。基本农田保护区划定与管理34（四）违反基本农田保护条例的处罚1.有下列行为之一的，依照土地管理法和土地管理法实施条例的规定，从重给予处罚：（1）未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；（2）超过批准数量，非法占用基本农田的；（3）非法批准占用基本农田的；（4）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。基本农田保护区划定与管理342.破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由地政部门或农业主管部门责令恢
16、复原状，可处1000元以下罚款。3.在基本农田内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或从事其他破坏活动，毁坏种植条件的，依法责令限期改正或治理，恢复原种植条件，并处以占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。4.侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或纪律处分。基本农田保护区划定与管理34对耕地总量动态平衡的理解：耕地数量的平衡耕地数量+耕地质量耕地数量+耕地质量+产出水平耕地占补平衡与土地整理35耕地总量动态平衡制度包括：1.严格控制耕地转为非耕地2.占用耕地补偿制度3.耕作层土壤用于造地4.省级人民政府保护耕地的责任等。耕地占补平衡与土地整理351.控制各项非农业建设占用耕地用途管制制度土地利用年度计划农用地转用审批（用途转用许可制）一、严格控制耕地转为非耕地耕地占补平衡与土地整理352.禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼（土地管理法第36条第三款）3.生态退耕要有计划地进行。全国土地
