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1、我国政府对上市公司会计监管有效性研究 李雪冬 ( 苏州科技学院工商管理系苏州市江苏2 1 5 0 11 ) 【摘要】本文从成本效益角度出发，对政府对会计监管的成本效益原则进行分析，发现 我国政府会计监管目标实现程度较低，同时相关的成本支出又远远超过正常范围，得出我国目 前政府会计监管的有效性不足的结论同时分析了组织体系、法律法规体系、市场约束体系等 因素对管制有效不足产生影响。 【关键字】上市公司；政府会计监管；有效性；阻碍；分析 近年来，我国的上市公司会计信息造假愈演愈烈，关于虚假会计信息的防治和消除成为研 究熟点，与此同时，政府对会计的监管也在通过机构设置、财政投入、舆论宣传等方式进行加
2、强，但是，这些措施对会计信息造假的作用值得我们思考，理论上说，以防止造假、惩处造假 为责任的政府监管能够防止纯粹的市场力量导致的会计信息生产不足，确保会计信息的质量， 进而保护投资者，然而，接连不断的会计造假恶性事件对政府的监管提出了挑战，会计监管是 否有效? 监管有效性的影响冈素有哪些? 它们是如何制约影响会计监管的? 本文将就以上相关 问题进行研究。 一、政府会计监管有效性的研究综述 政府会计监管的公共政策特性决定了对其效果需要进行经济评价，政府会计监管是相对会 计行业自律( 如会计师协会等) 或民间监管( 如公众媒体等) 而言的，其途径是通过立法和制定一 系列法规性文件，来强制或指导会计
3、信息生产和披露行为。对这些法规性文件的执行情况，很 少一部分是可测量的，因此政府会计监管的评价以定性研究、非系统性研究占主要比例。 在我国，关于政府对会计监管有效性研究集中在监管实现机制的有效性方面，监管实现机 制主要有制定会计规范、强制性审计、事后惩戒等方面内容。会计规范的制定由于其制定主体 的国别差异，并不是全部属于政府会计监管范畴，在我国由于准则制度制定权属于财政部所属 的部门，因此其制定应属于政府会计监管的的实现机制之一，关于这一机制的有效性也是研究 最多、最全的。研究主要是适应我国不同时期的需要，相关的规范体系建立问题 第一，准则制度的系统有效性，主要包括，一是会计准则制定权的问题，
4、更进一步说，会 计准则本身是否属丁：政府会计监管手段，关于这个问题具代表性的有谢德仁( 2 0 0 0 ) 从制度安 排角度考虑，研究了会计规则制定的合约安排，指出了我国会计规则制定合约安排结构的失衡 问题。吴联生( 2 0 0 2 ) 提出会计域秩序的问题，提出了会计规则制定时应考虑到人的有限理性 与会计规则相关利益主体的协调。这些研究从理论角度指出了我国政府会计监管在准则制定方 面的无效性：还包括现存规范的有效性问题，其中有代表性的是两者并存为会计寻租提供了一 定的制度基础。我国与市场经济相适应的会计规范体系尚未完全建立起来，而逐步放开的经济出 现了火量新业务、新情况和新问题朱能完全纳入现
5、有会计规则所规范的范围，这更为会计寻租提 供了“边际性”空间。( 雷光勇2 0 0 1 ) 2 5 3 第二，准则的研究还包括某一项准则内容的变化和调整所导致的有效性问题，因此项内容 涉及较多且无法对政府会计监管的整体有效性做出评价，此处不再赘述。 从上述研究结果来看，作为政府会计监管手段的会计制度和准则被认为是有效性较差，同 时我国某一项准则政策本身有效性分析，不能成为政府会计监管有效性的有力支持，因为这些 研究的前提是政府会计监管成本一定的情况下进行的。而政府监管的最终目的是“不是束缚人 们的枷锁，而是在如何更为有效的满足个人偏好和企业利润目标的同时，使社会公共利益最大 化。”对艇个政府监
6、管水平的评价缺乏系统性的。 1 ： 关于强制性审计的有效性问题，研究者认为我国当前强制性审计必须进行改革以适应不断 发展变化的经济环境的要求，放宽审计覆盖面、加大审计执法力度。从审计体制、审计目标、 审计职责职能方面进行改革用以提高强制性审计的有效性。审计体制中存在的问题，众多研究者 ( 尹平2 0 0 1 李齐辉2 0 0 1 杨肃昌2 0 0 4 ) 对此进行了分析总结，认为审计独立性缺乏、审计结 果披露受到限制、审计监督留有空白、审计目标和工作重点不稳定等。在审计实务中，安排审计 工作任务、培养和任命审计领导干部、确定审计检查对象等工作无不受到来自审计机关之外的 人为冈素和行政意志直接或
7、间接的干预和影响。而上述研究也说明了强制性审计缺乏有效性。 关于监管的事后惩戒研究，研究者普遍认为提高政府会计监管的处罚力度是提高其有效性 的重中之重，陆正飞、毛志荣等人在深圳证券交易所综合研究所研究报告中通过一系列的数据 比较得出我国政府会计监管的处罚不力，处罚效果不明显、惩戒作用不强等观点。吴联生( 2 0 0 3 ) 将政府监管的要素与执行者要素进行分析建模，得出政府监管的处罚越大，执行者的违约程度 越低。姚海鑫( 2 0 0 3 ) 运用博弈论分析方法，得出，政府的各级监管机构应该加大对违规公司的 惩罚力度。而且越严厉就越有“威慑作用”。 上述的研究渗透到了政府会计监管的各个方面，除了
8、本文略掉的某一项准则内容的变化和 调整所导致的有效性判断中对部分准则持肯定态度之外，其余文献得到的结论均指向政府会计 监管机制无效的结论，很少有相关文献对政府会计监管的整体效果进行分析。虽然上述研究成 果为判断政府会计监管有效性问题提供了有力的论据支持，但是我们也无法通过部分无效的简 单相加得到政府监管的无效性结论。针对政府会计监管整体效果这一问题，笔者打算应用成本 效益原则进行评价。 ，、 二、我国政府对会计监管有效性评价 因为政府会计监管的行为量化困难，而我国政府监管本身的建立发展模式的特殊性和实际 数据难以取得使得我国政府会计监管整体有效性研究成果较少。本文打算从成本效益角度出发， 对我
9、国政府对会计监管的有效性进行系统性的分析研究，以期得出科学合理的评价。 ( 一) 政府对会计监管的成本效益原则分析 l 、成本效益原则与政府监管 成本效益原则是一条普遍适用的原则，任何一项活动只有当期收益大于成本是才是可行的。 政府监管总是面临一个信息不完全的问题为了获得信息需要实施管制、成立各种专门的管制机 构，而维持这些机构所耗费的人力物力从社会的角度看就是一种成本，政府监管只有当其效益 超过成本时，才算是经济合理的，因此，在考虑是否实施某项政府监管时，首先要做成本效益 分析，这是所有经济活动中通行的准则。 由成本收益模式分析政府监管的理论最甲由美国学者埃里克A 波斯那等人提出，埃里克认
10、2 5 4 为监管机构是委托代理关系中的代理人，而委托人是国会、总统，由于信息不对称而导致的代 理问题可以由对代理人行为的成本收益分析米解决，相应的，美国政府白1 9 9 5 年开始，在监管 中引入成本收益分析法，法律规定对每一项管制在提交草案以前进行成本收益分析，以此为主 要依据来判定该法案是否予以实施。 2 、政府会计监管的成本效益分析 会计信息具有公共产品特性，存在着生产者生产动力不足，消费者消费过度的情况，市场 机制无法解决会计信息的供需矛盾，需要通过“有形的手”来解决市场的无能，即需要政府介 入对会计进行监管。但是政府对会计进行监管也存在着缺陷，垄断会计规范制定权、会计监管 部门之间
11、的不协调导致政府行为的低效率，如何减少政府行为的低效率同时又能够对需要政府 介入的产业或行业进行必要的监管。成本效益分析方法为解决以上问题提供了基本思路。这种 方法在校正信息的公共产品特性而导致的市场失灵的同时，又能够量化的反映了管制对福利的 增加和损失。 由于这种科学量化的方法实施困难，和我国特有的经济形势等原因，目前我国政府对各项 规章制度起草和实施还没有做到事前的成本效益分析或者是事后的评估。本文所作的有效性评 估分析也仅仅是对监管的事后分析。成本效益分析的第一个难题是与其它要素投入的效益不同， 政府会计监管的效益是很难用货币精确测度的因为它是通过改善资源的总体配置效率和利用 效率体现出
12、来的。要准确衡量政府对会计监管的收益有一定难度，尤其对于保护投资者、实现 资本市场平稳发展更加难与衡量，而关于这类项目评估的可供选择思路是根据监管目标的完成 程度，即用目标完成的有效程度与成本之间的比的最大化来代替收益与成本之差最大化。因此 在会计监管收益难于具体衡量的情况下，但总体上还是可以判断监管是否成功。 ( 二) 我国政府对会计监管有效性的评价 1 、我国政府会计监管效益评价 会计信息披露充分、可靠、有利于使用者决策，则有利于资本市场有效配置资源，实现优 胜劣汰；反之如果会计信息披露失真，发挥不出信号传递的功能，则不利于资本市场有效配置 资源，甚至导致市场萎缩。在内容上，会计管制是对会
13、计信息供求关系、会计信息数量、会计 信息质量以及会计信息表现形式的管制。( 吴联生2 0 0 2 ) 用证券市场的会计信息特征来衡量监管 的效果是可行的，政府对证券市场监管的核心是通过对信息批露制度的实施来保证资本市场的 公开透明，而信息批露中的会计信息质量的保证是我国政府会计监管的具体目标，会计信息质 量的好坏是衡量政府会计监管水平的主要手段。由于各国政体、经济发展程度、相互沟通等方 面的因素，目前各国对会计信息披露尚未形成一致的标准。从技术上看，信息披露的标准主要 应从时间、质量和数量上去把握。 目前比较普遍的一种数据标准是上市公司会计信息透明度，该指标用于我国上市公司是 2 0 0 1
14、年1 月，普华永道( p r i c eW a t e r h o u s e C o o p e r s ) 发布了一份关于“不透明指数”( T h e O p a c i t yI n d e x ) 的调奄报告。在该报告中，中国被列为透明度最低的国家。中国的“不透明指 数”为8 7 ，远远高丁不透明指数最低的新加坡( 2 9 ) 和美国( 3 6 ) ，但该报告在调夯方法对象上受 到我国学者质疑，因此在2 0 0 4 年我国研究学者刘峰等人，依据其思路和工具改正了一些质疑点 后，得出我国上市公司在I P O 和I 增发新股阶段的会计信息透明度低的结论 尽管关于会计信息透明度，普华永道的研
15、究方法受到质疑，影响了我国信息透明度的相对 2 5 5 名次，但是应该看到我国信息透明度的绝对指标也令人惊愕! 这在后来我国学者的研究中也能 得到印证，并且可以看到I P 0 阶段和增发新股阶段止是证监会监管力度最强的阶段，这说明监 管对会计信息的质营没有起到相应的作用。 我们同样可以从投资者对上市公司的信息披露的态度对信息的质量在另一个角度一投资者 来认识，由于我国股市的二重股权构造，机构投资者数量不足，个人投资者往往成为纯粹的投 机者。他们无视企业实际同报率利用“国有化”、“法人化”高股价进行投机，产生这种情况的 原冈之一是信息的质量问题影响了他们的正常投资，根据2 0 0 1 年6 月上
16、海证券交易所、中国证 券报社、上海证券报社、证券时报社主办的上市公司批露质量问卷调查报告，对于上市公司所 披露信息的可靠性这一质量标准的认识问题上， 完全可信基本可信部分可信基本不可信完全不可信 个人投资者8 4 5 2 6 9 8 4 5 1 7 1 6 1 3 1 机构投资者4 1 4 1 5 4 5 4 3 0 3 1 0 1 从这一数据我们可以得出，投资者对上市公司的信息披露信心不足，个人投资者对信息的 基本可信度不超过5 0 ，在个人投资者心中，财务会计信息的失真已经到了非常严重的地步。而 机构投资者虽然对披露质量态度正常，甚至偏高达到9 5 9 5 ，但不可否认，这一数据本身隐含 着大部分机构投资者为了树立其本身理性投资、专家理财的形象，如果对证券市场的信息传递 做出太低的评价，等于否定了其进行投资分析的基础数据的真实性。 这与上面研究机构所作的报告不谋而合，我国上市公司会计信息差，从而股价与公司价值 相关度低，我国证券市场被一些学者定义为半弱势甚至无效市场。因此从会计信息特征角度来 看，以会计信息作为监
