我国政策性金融问题研究

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1、摘要 政策性金融是一种特殊的资金融通行为。 它是在政府或政府部门的支持和策划 下，以国家信用为基础，严格按照国家规定的范围、对象 ( 行业、领域) ，用直接 或间接的方法， 贯彻、 服从和配合国家特定的经济和社会发展政策而进行的一种特 殊金融行为。 政策性金融不同于商业性金融，界定政策性金融的主要标准应当是政策性、优 惠性和融资有偿性。 界定政策性金融的目的在于从理论上和实践中澄清对政策性金 融的一些认识上的误区。 政策性金融主要依据以下理论:一是资源配置理论; 二是古典经济学派的自 由 竞争理论;三是凯恩斯的 现代经济理论。 政策性金融具有以下主要特征:一是出资主体是国家和政府; 二是盈利性

2、目 标 受到国家政策目 标的制约; 三是充当信用中介， 实现有偿借贷; 四是多重功能的有机 结合。 政策性金融具有一般职能 和特殊职能。 一般职能即 信用中 介职能; 特殊职能可 以 概括为四个方面:一是倡导性职能; 二是选择性职能;三是补充性职能;四是服 务性职能。 政策性金融机构不受普通银行法的制约， 而是依据特定的法律法规而建立， 依 据单独的 法律条例规定政策性金融机构的宗旨 、经营目 标、 业务领域和运作方式， 并受政府特别支持、保护和严格监管. 政策性金融机构的萌芽开始于 1 9世纪后半期， 首先在农业占 重要地位的法国 出 现。 2 0 世纪3 0 年代是政策性金融机构普遍设立的

3、时期。二战以 后， 随 着国 家垄 断资本主义的发展及国 家千预的 加强， 政策性银行得到了 迅速的发展. 国外政策性金融的作用: 一是在战后为恢复与重建濒临毁灭的经济和实现工业 化过程中发挥了重要作用; 二是在发展中国家为振兴民族工业、 发展本国经济做出 了重要贡献:三是在东南亚金融危机中承担了重任。 政策性银行制度的成功， 虽与特定的国家、 特定历史时期和经济发展阶段相联 系，但其中也包含着政策性银行发展的一般规律。国外政策性银行的这些经验，为 建立适应我国社会主义市场经济发展需要的政策性金融体系提供了许多有益的借 鉴。 一是政策性金融在市场经济中的作用不可缺少; 二是政府必须强有力地扶持

4、政 策性金融:三是政府应建立政策性金融的资金补偿机制;四是适时调整政策性金融 的业务范围; 五是建立完善的政策性金融体系; 六是政策性银行应避免与商业银行 竞争;七是依法保障政策性金融的经营活动。 1 9 9 4 年， 我国组建了国家开发银行、 中国进出口银行和中国农业发展银行三家 政策性银行，初步建立了政策性银行体系的框架。 三家政策性银行的主要任务是: 建立长期稳定的资金来源， 筹集和引导资金保 证国 家重点建设， 投资 项目 不留资金缺口 ; 加强对农副产品收购的资金管理， 切实 解决 “ 打白条”问题;扩大机电产品和成套设备的出口，提高我国外贸竞争力。政 策性银行成立的目 的是， 实现

5、政策性金融与商业性金融的分离，以 解决国有专业银 行身兼二任的问题; 割断政策性贷款与基础性货币的直接联系， 确保人民银行调控 基础货币的主动权。 我国三家政策性银行成立9 年来， 成功的进行了 政策性金融理论的实践， 建立 了较为科学、 规范的信贷经营决策机制， 使资产质量和经营状况不同程度有所改善， 并在探索和运行中形成了自己 特色的经营机制， 基本上达到了当初政策性银行成立 的目 的。 政策性银行在贯彻国家的 宏观经济政策、 促进经济发展、 拉动经济增长中 发挥了重要的作用:一是推动金融体制改革;二是保证国家重点建设，拉动经济增 长;三是引导资金投向，加快中西部地区发展;四是支持国有企业

6、改革与发展;五 是促进进出口 贸易， 发展外向 型经济; 六是支持粮棉油 购销， 促进农村经济发展。 由于政策性银行的职能定位不清和体制没有理顺， 特别是由于经济发展阶段和 市场环境的变化，以及历史遗留因素， 使得政策性银行在运行过程中暴露出许多困 难和问 题， 制约了 政策性银行的发展。 我国 政策性银行运行中存在的问 题: 一是政 策性金融体系不完善;二是业务范围不明确，产生职能错位;三是缺乏稳定的资金 来源: 四是财政资金支持不足; 五是信贷资产存在潜在风险; 六是银行功能不完善; 七是缺少法律保障。 政策性银行运行中出现问题的成因， 可归纳为以下七个方面:一是内部经营机 制不完善;二是

7、政府部门管理不到位; 三是缺乏资金补充机制: 四是监管不到位; 五是考核指标不明确;六、市场环境差， 信用缺损;七是立法滞后。 为适应当前经济发展阶段的新形势， 使政策性银行的职能和作用与经济发展的 要求相适应，必须对政策性金融进行改革。政策性银行改革的目标是完善有中国特 色的适合社会主义市场经济发展的政策性金融体系， 更充分地发挥政策性金融在全 面建设小康社会中的作用。 从我国经济发展的实际出发， 政策性金融的改革应从两个方面入手: 一是解决 政策性银行运行中存在的问题， 办好现有的政策性银行;二是适应经济体制转轨和 经济结构调整的客观需要，建立新的政策性银行机构，即建立中小企业政策性银行

8、和政策性信用担保机构。 也就是需要在充分发挥现有政策性银行作用的 基础上， 增 加新的 政策性金融机构， 强化政策性金融的 功能， 形成较完整的政策性金融体系。 政策性银行的改革应坚持的原则: 一是明确政策性银行职能定位; 二是政策性 业务 必须与商 业性业务相 分离: 三是政策 性目 标与效益 性目 标相 结 合; 四 是阶段 性 调整政策性银行业务范围;五是不与商 业性银行竞争。 - 为解决政策性银行运行中存在的各种问题，实现政策性银行改革的目 标， 应采 取的相应措施:一是建立稳定的资金来源渠道;二是建立财政补贴约束机制;三是 改善政策性银行的经营管理;四是健全政策性银行的风险化解机制;

9、 五是完善政策 性银行的 监管体系; 六是建立科学的考核体系; 七是理顺外部关系: 八是加快政策 性银行立法。 我国经济已 经进入了 稳定发展阶段。 在这个阶段中， 国民 经济的 发展需要投资、 消费和出口的拉动。国家需要政策性银行发挥积极作用， 提供更大的贷款支持，引 导投资进入这些急需发展的领域。 为此， 政策性银行的职能定位应进行调整， 重新 确定业务范围。政策性银行的业务范围应有进有退， 要退出商业银行完全可以发挥 作用的领域。并适应经济发展的新形势和新要求， 不断开拓新的领域。 政策性银行 的作用也应不局限于提供信贷支持方面，还应在担保、咨询、信息服务、资产证券 化、创业基金、投资业

10、务等方面发挥促进作用。 国家开发银行的职能定位可确定为:根据国家经济发展的战略目标和战略计 划，以国家信用为基础，建立长期的资金来源，为基础设施、基础产业和支柱产业 的国家重点建设项目 提供政策性金融服务，投资项目 不留资金缺口， 促进国民经济 快速健康发展。 中国进出口银行的职能定位可确定为:以国家信用为基础，建立稳定的资金来 源渠道， 执行国家产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和高新技术产品等资 本性货物出口提供政策性金融支持，促进我国开放型经济的发展。 中国农业发展银行的职能定位可确定为: 根据国民经济发展战略目 标，贯彻国 家宏观调控政策及农业产业和区域发展政策，以国家信用为基础，

11、 筹集支农信贷资 金， 承担国 家规定的 农业政策性金融业务， 代理财政支农资金的拨付， 支持农村发 展和生态环境建设，为建设农村小康社会服务。 中国中小企业政策性银行的职能定位可确定为: 为中小企业提供贷款，向需要 国家支持的中小企业提供优惠利率贷款， 扶持中小企业发展，解决就业难的问题。 中国政策性信用担保公司的职能定位可确定为:为国 家急需扶持的重点项目、 高新技术项目 、 进出口 项目 、中小企业提供担保， 支持企业的发展， 解决企业融资 难的问题。 我国正处在改 革和发展的关键时期， 增加有效需求、 促进新兴产业、 扩大社会 就业、 加快城镇化建设和实施西部大开发战略已 成为经济发展

12、的宏观取向，由 此决 定了政策性金融发挥作用的长期性。新的形势给政策性金融创造了新的发展机遇， 政策性银行的作用不仅不可缺少，而且任重道远。 Ab s t r a c t P o l i c y - o r i e n t e d f i n a n c e i s a k in d o f s p e c i a l f u n d - c o l l e c t e d a c t i o n t h a t i s s u p p o r t e d b y g o v e r n m e n t , o n t h e b a s i s o f s o v e r e i g n c

13、 r e d it . I t l o a n s s t r i c t l y t o t h o s e f i e l d s s t i m u l a t e d b y t h e g o v e rn m e n t i n o r d e r t o c o o r d i n a t e t h e s t a t e e c o n o m i c a n d s o c i a l d e v e l o p m e n t p o l i c i e s d i r e c t ly o r i n d i r e c t l y . P o l i c y f i

14、n a n c e d i ff e r s fr o m c o m m e r c i a l f i n a n c e m a i n l y i n l o a n p o l i c i e s , l o a n p r e f e r e n c e s a n d l o a n r e p a y m e n t . T h e p u r p o s e o f o u r i d e n t i f y i n g p o l i c y f i n a n c e i s t o c la r i f y t h e c o m m o n m i s u n d e

15、 r s t a n d i n g b o t h i n t h e o r y a n d i n p r a c t i c e . P o l i c y f i n a n c e i s m a i n l y i n a c c o r d a n c e w it h e c o n o m i c t h e o r i e s s u c h a s r e s o u r c e s a l l o c a t i o n t h e o ry , f r e e l y c o m p e t i t i o n t h e o ry a n d k e y n e

16、s s m o d e m e c o n o m i c t h e o ry . T h e m a i n c h a r a c t e r i s t i c s o f p o l i c y fi n a n c e a r e : t h e f u n d s u p p l i e r i s t h e c o u n t ry o r t h e g o v e r n m e n t , i t s p r o fi t t a r g e t i s l i m i t e d b y r e l a t e d s t a t e p o l i c i e s , p o l i c y f i n a n c ia l i n s t i t u t i o n s a c t a s c r e d i t m i d d l e m a n b e t w e e n m o n e y s u p p l i e r s a n d b o r r o w e r s , m u l t i p l e f u n c t i o n s c