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1、1 7 4 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 我国土地利用规划同F A O 的比较及其借鉴 温占军1 晏晓红2 ( 1 扬州市国土资源局，扬州2 2 5 0 0 9 ；2 武汉大学资源与环境科学学院，武汉4 3 0 0 7 9 ) 关键词：F A O 土地利用规划借鉴 土地利用规划是土地管理工作的龙头。在当前社会主义市场经济体制下，土地利用规划主要是通 过政府事先的调节和控制，引导、限制或鼓励人们的土地利用行为，以弥补市场的缺陷和不足，保证土 地资源的合理配置和可持续利用。我国土地利用规划研究起步较晚，同国际进展相比存在一定的差 距，研究和借鉴国外先进成熟的土地利用规划理念和方
2、法，具有十分重要的意义。 早在1 9 9 3 年，F A O 就推出一部集各家所长并具一定代表意义的土地利用规划指南。1 9 9 2 年联合 国发表2 1 世纪议程中的第十章，号召采用土地资源规划和管理综合方法并提出一系列政策和战略 方针，在此之后国内外展开了对可持续土地利用综合规划的研究。F A O 同联合国环境规划署及其它国 际机构合作，先后有三部出版物面世介绍土地资源可持续管理综合规划，第一部是我们的地球，我们 的未来( F A O ，1 9 9 5 ) ，简要介绍这种新的规划方法。接着是协商土地的可持续未来( F A O ，1 9 9 7 ) ，主 要为政策和决策制定者提供了土地可持续
3、管理国家级的结构和制度指南。F A O ( ( 土地资源可持续管理 综合规划指导南( F A O ，1 9 9 9 ) 是这一系列出版物中的第三部，提出了综合土地管理发展的本质，以及 一种建立在政府和公民相互合作关系基础上的土地资源可持续管理综合规划方法。本文试图以我国 的土地利用规划同F A O 相比较，得出一些启示，对我国土地利用规划的内容和实施提出建议。 1 土地利用规划体系 1 1F A O 的土地利用规划体系 F A O 对土地利用规划的定义为：土地利用规划是一个系统和叠代的过程，实施规划的目的是创造 土地资源可持续发展的可行环境，并满足人们的需要和需求，它评价了关于土地资源可持续最
4、佳利用 的自然、社会经济、制度和法律的潜力和限制，并且准许人们对资源分配做出决策一J 。主要强调土地利 用规划是一种决策支持机制，而不仅仅是技术的评价过程，试图通过选择最优或满足公众对土地需求 的土地利用的过程，引导土地使用者或决策制定者，是一个综合的、相互影响的和需求驱动的过程。 F A O 土地利用规划主要分为国家级，地区级和地方级三个层次。国家级规划目标主要考虑整个国 家的自然资源分配，包含生产和环境部分。不仅反映了国家的需要，而且兼顾实际土地使用者的目的； 地区级规划主要针对地区或其它相关区域( 如水域) 的发展，是国家目标和地方级目标之间联系的纽 带，起着关键作用，使用参与式规划方法
5、；地方级规划重点是乡村及其土地资源的可持续发展，规划的 制定过程包括目标的确定，必须在政府和其它组织的帮助下由公民决定。各层次规划之间是连续的， 下一级规划符合并服务于上一级规划，并且层次越低，公众参与的程度越高。 1 2 我国的状况及同F A O 的比较 我国的土地利用规划是指对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发 展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施口J 。 我国目前土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次。同时根据土地利用总体规 划所控制的范围不同，又分为全国、省( 区) 、地( 市) 、县( 市) 、
6、乡( 镇) 五级行政区域土地利用规划，两者 共同构成我国规划体系。在规划图件比例尺选择上，县级规划比例尺一般为1 ：5 7 i ，乡级规划比例尺一 般为1 ：1 万。 资源篇 1 7 5 同F A O 相较而言，F A O 的三级规划体系具有一定的代表性，是各国规划层次的共同点。而我国的 五级规划体系主要是按照行政管理区域划分的，全国土地利用总体规划相当于F A O 的国家级规划，省 ( 区) 、地( 市) 级规划类似于F A O 的地区级规划，( 县) 市、乡( 镇) 级规划与F A O 的地方级规划有共同 之处。总体而言，我国土地利用规划种类较多，内容和任务也比较具体，但应注重规划之间的衔
7、接和相 互协调，以利于规划的实施管理。 F A O 可持续土地资源管理综合规划采用上下结合的编制方法，公众参与规划过程是自下而上的， 而在传统土地资源评价和方案优选评价过程中采用的是自上而下的方法，综合了两种规划方法的优 点。从规划编制开始到最终决策方案的形成，都充分认可和考虑利益相关者( s t a k e h o l d e r s ) 不同的目 的，通过协商达到折衷和一致，解决公众对土地需求的相互冲突性，最终选择最优的土地利用方案。对 利益相关者提出的土地利用选项初步筛选时，进行土地的自然适应性、经济合理性、社会可接受性和对 环境的潜在影响进行评价，鼓励和帮助土地使用者选择提高土地生产力
8、，能可持续利用并能满足他们 需求的土地利用方式，保证决策制定的科学性和合理性。 成功的可持续土地资源管理综合规划需要以下7 个关键因素J ：( 1 ) 明确待解决的问题和目标； ( 2 ) 认可利益相关者和他们不同的目的，如对资源和土地利用的竞争；( 3 ) 可行的环境和规定的政策； ( 4 ) 相互衔接的全国、地区和地方级的有效机构，将决策的制定转移到与实施能力一致的尽可能最低层 次的机构；( 5 ) 协商的平台，如在协商过程中，公正的利益相关者代表人和有效参与；( 6 ) 易获取的和有 效的知识库；( 7 ) 适用于不同尺度的一组土地利用规划程序。 F A O 可持续土地资源管理综合规划具
9、有以下特点： 1 2 1 F A O 可持续土地资源管理综合规划是规划、政策和管理相结合的混合型规划 这种规划模式认为创造规划可行的环境和政策是规划成功的关键因素，必须制定合理的国家土地 利用政策和土地所有制制度。为达到可持续生产和自然资源保护目的，政府还需制定激励和约束机 制，鼓励土地使用者保护自然资源，强调规划和政策管理相结合的重要性。 1 2 2 交互性 规划的制定是一个协商的过程，土地使用者和规划专家们通过相互对话解决冲突，他们之间是相 互影响和作用的。同时不同层次( 国家级，地区级和地方级) 的规划在规划制定过程中，地方级管理部 门收集本地信息，向上反馈信息和要求，上级部门提供地方规
10、划所需技术信息，解决冲突的法律建议或 支持，这也是相互影响和作用的。政府和公民是一种交互式伙伴关系，为了相互利益，他们共同致力于 可持续管理土地资源。规划的制定过程就是一个相互学习的过程，促进了土地使用者，决策制定者和 专业技术团队之间的相互影响，更有利于规划的实施。 1 2 3 政府创造条件，使公众有效参与 政府建立一个对所有公众有用并易获取的知识库，包含土地资源信息、土地生产力提高和资源保 护信息、公众和社会需求信息、制度和法律信息、经济条件信息和规划所需的各种图件等。用能被所有 参与者理解的通用技术语言描述，使公众能够获取并有能力使用信息，尽可能满足他们的需求，实现土 地利用的有效协商和
11、决策制定。 1 2 4 全国、区域和地方级土地管理机构中，层次越低，规划决策的权利越大 综合规划方法的一个原则性策略就是将决策制定的权力转移到尽可能最低层次的机构，他们实施 能力较强。优势在于通过提高公众的参与程度，从基层调动资源和知识信息，同时减轻政府负担，更有 利于规划的实施。 2 2 我国土地利用规划的特色及同F A O 的比较 目前我国的土地利用规划主要是采取“自上而下”的方法编制，公众参与仅仅在起步阶段。规划方 法采用指标控制和土地利用分区相结合，主要指标层层分解下达，对用地进行自上而下的层层控制，具 有高度的指令性。主要指标包括：耕地保有量，基本农田，非农建设占用耕地，土地开发、整
12、理和复垦等 四个指标。分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性；基层的分区体现为土地用途管制分区，具 1 7 6 江苏省土地学会2 0 0 4 年度学术年会论文集 有操作性，为地方土地利用控制提供依据。这种规划方法本质上就是从供、需两方面出发，协调供给和 需求的矛盾，即根据各业用地的需求量预测的结果调整用地结构，其实质只考虑各业用地的需求，忽视 社会、经济和生态三者之间的综合效益J 。按照V a n L i e r 的观点：物质规划的主要目标是在有限的空间 内进行土地利用配置的优化，主要是土地利用的分配H 。可以说我国土地利用规划还是一种物质形态 规划，较少考虑环境的可持续性。 同F A O
13、 土地利用规划相比，我国土地利用规划具有强制性和指令性，弹性不足，刚性有余。我国新 一轮土地利用规划按照用地指标层层分解，保持耕地总量动态平衡等新要求编制规划，严格限制农用 地转用，占用基本农田实行“占一补一”的政策。形式上是很严格，但实际执行过程中大多数城市建设 用地指标超标，一些沿海经济发达地区还存在向内地省或地区购买指标的现象，违背了规划的初衷。 其次在对待环境问题上，F A O 与国外注重规划对土地资源的环境影响，避免造成土地退化，保证土 地资源可持续利用。而在我国，由于某些生态与文化效益的发挥具有潜在性与滞后性，现行土地利用 常常被以“显而易见”的直接经济效益的目标所主导。导致城市郊
14、区，公路两旁等区位条件较好、土 地质量较高的耕地被规划为建设用地，对土地的生态环境造成不可逆转的影响。土地利用规划必须以 土地可持续利用为终级目标，不考虑环境影响的土地利用规划是片面短视的规划。 从土地利用规划管理体制方面来说，我国具有高度的指令性和强烈的干预性，主要由国务院土地 行政主管部门统一负责制定规章，省、市土地管理部门颁布技术规程，下达控制指标，而县、乡土地部门 主要是按照法规、技术规程完成任务、落实控制指标。总的来说地方级管理部门主要是执行上级下达 的任务和要求，几乎是没有决策权利的。而F A O 土地利用规划一个重要特点是决策制定的权利转移与 实施能力一致、尽可能最低层次的机构，
15、更有利于规划的实施。 此外，我国规划的调控手段主要是领导的决策和政策的解释，其社会的参与性和可接受性较差。 与国外及F A O 最大的差异在于我国土地利用规划实施手段非常薄弱。 2 土地利用规划实施的手段和措施 2 1 F A O 土地利用规划利于规划实施的方面 3 1 1 法律手段 在F A O 土地资源可持续管理综合规划指南中，已将规划立法作为土地利用规划编制的一个重要步 骤，完备的法律、法规和政策是土地利用规划实施的重要保障。 3 1 2 激励和约束机制 为达到可持续生产和自然资源保护的目的，政府制定各种互补的激励和约束政策，积极鼓励有吸 引力的、可持续的土地利用，保证规划的有效实施。经
16、济生产的激励政策包括价格、周转资金、契税降 低、财政补贴与援助、贷款或补助的可供量和消除贸易壁垒。采用津贴、降低限制土壤侵蚀活动的契 税、周转资金、更高的产出和利润及保护一定动植物生活环境或物种的经济报酬等多种政策激励人们 保护资源，促进土地资源可持续利用，同时保障规划实施。 3 1 3 公众参与 在规划的编制、实施和监测评价阶段，公众都有多种形式、不同程度的参与，同时还享有决策的权 利，特别强调了本地土著和乡村妇女等弱势群体也同样有权利协商土地利用和管理。土地利用规划制 定过程通过公众参与充分考虑了各阶层的利益，公众则会有维护土地利用规划权威性的责任感，将规 划实施变为自觉行动。 3 1 4 监测和实施评价制度 F A O 认为在编制规划时，就应着手制定监测和评价规划，保证实施按照规划进行。主要监测和评 价规划实施对于目标的实现的程度，原有的规划条件是否发生变化，规划实施有那些不成功的方面，对 于实施中的一些特殊情况和可能的补救措施，讨论后采取合适的方法实施。监测和评价制度检验了规 划及实施的质量，是规划调整和修编
