行政法2--行为、程序篇.

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1、第二编 行政行为与行政程序 第四章 行政行为 第五章 行政程序 第四章 行政行为 第一节 行政行为概述 第二节 抽象行政行为 第三节 具体行政行为 第一节 行政行为概述 一、行政行为的含义 （一）关于行政行为含义的学说 1.行政行为是指一切与国家管理有关的行为 2.行政机关所做的一切行为都是行政行为。 3.行政行为是指行政机关进行行政管理活动行为的总 称。 4.行政行为是行政主体（主要是国家行政机关）为实 现行政管理目标而行使行政权力，对外部作出的具有 法律意义、产生法律效果的行为。 5.行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针 对具体事项或特定的人，对外部采取的能产生直接法 律效果，使具

2、体事实规则化的行为。 第一节 行政行为概述 （二）行政行为概念的构成要素 根据上述第四种学说对行政行为的定义， 行政行为包含如下几层含义: 1.行政行为是行政主体的行为（主体要素） 2.行政行为是行使行政职权的行为（职权、职 责要素） 3.行政行为是具有行政法律意义，对外产生行 政法律效果的行为（法律要素） 4.行政行为的目的在于实现国家行政管理目标 （目的要素） 第一节 行政行为概述 二、行政行为的特征 （一）从属法律性 （二）裁量性 （三）单方意志性 （四）效力先定性 （五）强制性 （六）无偿性 第一节 行政行为概述 三、行政行为与相关概念的区别 （一）国家行为和行政行为 国家行为只能通过

3、承担政治责任的方式加以监 督，而行政行为则可以用直接承担行政责任的方式 进行监督。 （二）内部行为和外部行为 外部行为并非全部都是行政行为，而内部行为绝 对不是行政行为。 （三）个人行为与职务行为 公务员以公民的身份行使私人权利的行为，称为 个人行为。 公务员代表国家行政机关，实质上代表国家实施 的行为，称为职务行为。 第一节 行政行为概述 四、行政行为的分类 （一）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为 （二）抽象行政行为和具体行政行为 （三）单方行政行为与双方（多方）行政行为 （四）羁束行政行为与裁量行政行为 （五）要式行政行为与不要式行政行为 （六）无附加条件行政行为与有附加条件行政行

4、为 （七）依职权行政行为和依申请行政行为 （八）行政行为的其他分类 第一节 行政行为概述 五、行政行为的功能 （一）赋予权益和剥夺权益 （二）设定义务和免除义务 （三）确认法律事实和确认法律地位 确认法律事实，是指依法确认对某种行政 法律关系有重大影响的事实是否存在的活动。 确认法律地位，是指依法确认某种法律关 系中当事人的权利义务是否存在及存在范围的 活动。 第一节 行政行为概述 六、行政行为的构成要件和生效要件 行政行为的一般成立要件，包括以下四点: （1）存在行政主体 （2）存在行政相对人 （3）存在有关具体事实的法律规制即行政目的 （4）存在基于法律的优越的意思表示或精神作用 行政行为

5、的效力要件一般包括以下四点: （1）行政主体无瑕疵 （2）相对人无瑕疵 （3）目的和内容无瑕疵 （4）程序和形式无瑕疵 第一节 行政行为概述 七、行政行为的生效时间 （一）即时生效 指行政行为一经作出便立即发生法律效力 。 （二）告知生效 指一经向相对人通报有关内容，行政行为即刻 发生法律效力 。 （三）受领生效 有些行政行为，需经特定的相对人受领后才发 生法律效力。 （四）附条件生效 又称为“延迟生效”，是指附有条件的行政行为 ，只有当所附加的条件、期限和负担等得以满足以 后，该行政行为才发生法律效力。 第一节 行政行为概述 八、行政行为的法律效力 （一）拘束力 行政行为的拘束力，是指行政行

6、为具有法律规 定的或行政机关决定的法律效果 。 （二）公定力 行政行为的公定力，是指行政行为即使被认为 是违法的，在有权机关予以撤销或变更之前，行政 相对人及其他人都不能以任何借口否认其存在，都 必须姑且视其为有效行政行为的效力。 （三）执行力 行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政 主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得 以实现的效力。 第一节 行政行为概述 （四）不可争力 行政行为的不可争力，即拒绝争议的效力 ，指一旦超过行政行为提起复议和诉讼的期 限，行政相对人等便不得就该行政行为提起 争议。 （五）不可变更力 行政行为的不可变更力，亦称“自缚力”， 指有权行政机关一旦作出判断

7、,自己便不能推 翻该判断的效力。 第一节 行政行为概述 九、行政行为的无效、撤销、变更与消灭 （一）行政行为的无效 从理论上说，在如下几种情形下行政行为无效： （1）行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显 的违法情形时; （2）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权 的行政行为; （3）行政主体受胁迫作出的行政行为; （4）行政行为的实施将导致犯罪; （5）没有可能实施的行政行为。 第一节 行政行为概述 （二）行政行为的撤销 以行为成立当初存在瑕疵为理由，取消该行政 行为的效力，使其从成立时起就丧失效力，从而恢 复到其未作出之前状态的法律制度，称为行政行为 的撤销。撤销的效力以溯及既往为原

8、则。撤销又分 为争讼撤销和依职权撤销两种。 （三）行政行为的变更 行政行为的变更，是指对已在实际生活中实施 的、有瑕疵的行政行为内容予以改变，使其具有新 的效力。 变更的意义在于其只向后失去效力，而不向前 失去效力，即不具备溯及力。 第一节 行政行为概述 （四）行政行为的废止 行政行为的废止，也称为行政行为的撤回，是指 行政机关根据事后情况变化，面向未来解除成立时 并无瑕疵的行政行为的效力。 行政行为的废止与撤销的根本区别在于，后者以 行政行为的原始瑕疵为理由，前者以事后的情况变 化为基础;后者的效果溯及既往，前者原则上只面向 未来生效。 （五）行政行为的消灭 行政行为的消灭，是指行政行为效力

9、的自然丧失 。 第二节 抽象行政行为 【引例】乔占祥诉铁道部铁路旅客票价管理案 1999年11月8日，国家计委以计价格（1999）1862号文件向国务院请示 关于对部分旅客列车运价实行政府指导计价的有关问题。在该请示中 请示了包括“允许客流较大线路、经济发达地区线路和春运、暑运、 节假日客运繁忙线路的铁路旅客票价适当上浮”等问题。 2000年12月21日，铁道部根据国家计委批复向北京、上海、广州等铁 路局下发了关于2001年春运期间部分旅客实行票价上浮的通知。 该通知确定2001年春节前10天(即1月13日22日)及春节后23天( 即1月26日2月17日)，北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公

10、司等 始发的部分直通列车实行票价上浮2030。 乔占祥于2001年1月17日、22日分别购买的2069次列车到磁县、邯郸的 车票公计多支付9元。乔占祥认为，铁道部通知的作出违反法定程 序，依据铁路法、价格法有关规定，制定火车票价应报经国 务院批准，而铁道部未经该程序审批，同时，依据价格法有关规 定，票价上浮应召开价格听证会，而铁道部未召开听证会，故请求法 院判决撤销该通知。 【问题】 铁道部的通知的性质属于抽象行政行为还是具体行政行为？ 【法理分析】 从本案的情况来看，铁道部的通知属于具体行政行为，原因在于： （1）从行为形式上看，“通知”是明确针对6个铁路局发布的，这在数量上和对象 上都是明

11、确的和特定的； （2）从行为所指向的对象性质上看，根据我国铁路法的有关规定，我国现 行的铁路体制为，铁道部是全国铁路行政管理机关，各地方铁路局或铁路集团公 司则是铁路运输经营企业，因此，铁路局或铁路集团公司并不是“通知”行为的执 行人，更不是作出该行政行为的主体之一，而是该行政行为的相对人。 （3）从行为的性质上看，“通知”实际上是铁道部作为铁路行政管理部门允许部分 铁路企业分别在春节前后特定时间段上浮部分客运价格，以及指导如何上浮等具 体规定，该行为从性质上看应认定为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束 力的行政立法行为。 （4）从行为效力上看，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影

12、响的行为 。由于铁路客运价格关系国家整体利益和广大群众切身利益，故国家依法将其纳 入国家定价包括国家指导价范畴，铁路企业不得自行制定和调整客运价格。因此 ，“通知”首先是对铁路企业的运输经营产生实际影响的行为，这正是具体行政行 为的特征。 （5）“通知”是一个整体的决定，该决定涉及的行为虽然具有时间段，但该决定的 执行是通过一次性行为完成的。在该时间段中，此涨价行为是持续有效的，这种 持续性并不等于或者意味着在落实该决定时表现为每天甚至每次的反复适用，各 铁路企业在经营事业不等于是反复适用该通知。 因此，铁道部的通知属于具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。 一、抽象行政行为概述 （一）抽象行

13、政行为的概念和特征 抽象行政行为的抽象行政行为的含义含义：动态；静态。 特征：特征：第一，对象的不特定性。 第二，可反复适用性。 第三，不可诉性。 （二）抽象行政行为的分类 第一，行政机关的行政立法行为。 第二，制定其他规范性文件的行为。 （三）抽象行政行为的合法要件 主体(职权)合法、内容合法、程序合法 二、行政立法行为 （一）行政立法的概念 行政立法是指特定的国家行政机关依照法定权限 和程序，制定、修改和废止有关行政管理方面的行 政法规和规章等规范性文件的活动。 （二）行政立法行为的特征 1.行政立法的主体是特定的国家行政机关。 2.行政立法是从属性立法。 3.行政立法具有很强的适应性和针

14、对性。 4.行政立法具有多样性和灵活性。 （三）行政立法的分类 1权力来源分：职权立法与授权立法。P108-109 职权立法，是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。 授权立法，是指行政机关依照法律、法规授权或者依照国家权力机关或上 级行政机关的专门授权决议而进行的立法活动。 2立法内容分：执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验 性立法。 4立法主体分：中央行政立法和地方行政立法。 （四）行政立法的权限范围 立法法规定法律加以调整的事项包括：（1）国家主权的 事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民 检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别 行政区制

15、度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对 公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6 ）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济 制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9） 诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委 员会制定法律的其他事项。 （五）行政立法的基本原则 1.依法立法的原则 2.民主立法的原则 （1）公开制度（2）咨询制度（3）征求意见和听证制度 3.效率原则 （1）时效制度 （2）成本、效益分析制度 4.加强管理与增进权益相协调的原则 （六）行政立法的程序 行政立法程序，是指享有行政立法权的行政机关依照 宪法、法律或其他上位法的规定，制定、修改和废止行政 法规、规章的方式和步骤。 1.立项 5.公布 2.起草 6.备案 3.审查 7.解释 4.决定 8.修改、废止 三、抽象行政行为的制定 （一）行政法规的制定（根据行政法规制定程序条例） 主体国务务院 权权限 执行法律规定的事项执行宪法规定的国务院职权 事项执行