我国服务型政府建设的行政文化障碍及其消解对策研究

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1、湘潭大学 硕士学位论文 我国服务型政府建设的行政文化障碍及其消解对策研究 姓名：吴丽娟 申请学位级别：硕士 专业：行政管理理论与实践 指导教师：颜佳华 20050531 摘 要 为了适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制 的宏观战略部署，加快政府职能转变，改革政府管理体制，创新 政府管理方式， 积极推进服务型政府建设已成为我国政府管理体 制创新和政府发展的根本目标。 本文在对服务型政府建设中的理 想行政文化和传统行政文化分析的基础上， 揭示出不同型态的行 政文化对于建设服务型政府的不同性质的作用， 然后有针对性地 提出行政文化创新的具体策略， 从而达到推进服务型政府建设的 逻辑终点。

2、全文共分为四个部分： 引言简要介绍了本文的选题背景和意 义， 在综述国内相关研究现状的基础上， 提出本文研究的基本思 路与主要内容； 第一章在分析服务型政府的理论基础、 本质及其 特征和阐释行政文化对政府管理创新影响的基础上， 提出了服务 型政府建设的行政文化基础， 即创新型行政文化、 服务型行政文 化、法治型行政文化、效能型行政文化和廉洁型行政文化；第二 章主要从行政主体文化、行政客体文化和行政制度文化三个方 面， 探讨了传统行政文化中的消极方面阻滞服务型政府建设的种 种表现， 并分析了造成障碍的成因； 第三章主要针对服务型政府 建设过程中行政文化障碍的成因，从主体重塑、以人为本、制度 创新

3、等方面提出了服务型政府建设的行政文化障碍消解的具体 对策和实施路径， 以从行政文化创新的角度加快推进当前我国服 务型政府建设的伟大工程。 关键词：服务型政府；行政文化；政府改革；行政改革 Abstract On the basis of the analysis of ideal and traditional administrative culture during the construction of service- government，this article represents，by contrast，that the two kinds of administrative

4、culture have the distinctive influence on the construction of service-government. And then the author points out some methods to innovate administrative culture according to the above analysis. The article has four parts. Introduction introduces briefly the background，intention and study methods of

5、it. Chapter 1 puts up with the basis of administrative culture during the construction of service-government，and lists some types of administrative culture such as innovative administrative culture ， service type administrative culture and so on. The last tow chapters are the emphasis. Chapter 2 des

6、cribes all sorts of phenomena on how and why rational administrative culture refrains from constructing service-government from the three aspects of government，society and institution. The last chapter points out how to clear off the deficiency about administrative culture. Key Words：Service-governm

7、ent；Administrative Culture； Government Reform；Administration Reform 1 引 言 一、研究背景及意义 2004 年 2 月 21 日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干 部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话提高 认识 统一思想 牢固树立和认真落实科学发展观中指出，公共 服务“就是提供公共产品和服务，为社会公众生活和参与社 会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型 政府” 。 1建设服务型政府已经成为我国行政管理体制改革和政府 管理创新的基本目标。 我国建设服务型政府的改革实践，大体上从 20 世纪

8、90 年代 中期开始，在中国加入世界贸易组织之后广泛兴起，在 2003 年中 央提出“五个统筹”的新发展观后全面铺开。我国服务型政府建 设大体可以划分为三个阶段： 第一阶段是从 20 世纪 90 年代中期开始，与经济体制改革相 配套的行政改革试验时期。这一时期事实上是个别地方政府的零 星探索，如 1995 年广东顺德市提出了“六个行政”的理念（即依 法行政、 规范行政、 高效行政、 透明行政、 服务行政和廉洁行政） ， 开展人民“三为服务”活动（即为改革开放服务、为经济建设服 务、 为群众服务） ； 同时， 在市属机关单位全面推行政府采购制度、 收支两条线制度、招投标制度和政务公开制度。珠海市

9、在开展了 以“高效率办事、高质量服务、让人民群众满意”为内容的机关 作风建设的基础上，提出了全面建设服务型政府的目标。珠海市 政府认为，建设服务型政府是地方政府改革和施政的必然选择； 要通过政府管理模式的创新，为经济发展创造更加开放、平等、 规范的市场环境。 第二阶段是中国 2001 年 12 月 11 日加入 WTO 之后，各级政 府为迎接“入世”挑战开始的自觉建设服务型政府的阶段。这一 时期是一些省、市政府正式、全面提出建设服务型政府的目标、 2 任务与具体措施的阶段。这一阶段服务型政府建设的主要内容是 适应 WTO 规则，深化行政审批制度改革，严格实行国民待遇， 完善投资软环境等等。其中

10、，大连市政府、南京市政府、重庆市 政府的实施方案最为完善，目标更为明确，措施更为周密。2 第三个阶段是2003年10月14日中国共产党第十六届三中全 会提出“五个统筹”的科学发展观之后，各级政府特别是省级政 府纷纷提出建设服务型政府的施政目标。这标志着服务型政府的 建设已成为我国政府改革的一股势不可挡的时代潮流。这一阶段 服务型政府建设的主要内容是实现经济与社会协调发展，完善政 府公共服务职能，建设公共服务型政府。3 目前，我国建设服务型政府的实践都是从政府职能转变、管 理模式转型、管理技术创新等方面努力的。而实质上，服务型政 府建设有一定的文化需求和依赖，必须从文化层面来研究和探讨 行政文化

11、对于服务型政府建设的作用。服务型行政文化、开放型 行政文化、廉洁型行政文化、法治型行政文化和创新型行政文化 等能为政府管理创新和行政体制改革提供精神动力和文化保障， 并巩固其成果。同时，封闭型行政文化、管制型行政文化、人治 型行政文化、 “官本位”行政文化等，将会阻碍服务型政府价值的 确立，延搁服务型政府模式的构建，从而最终阻碍服务型政府的 建设。因此，在全面推进政府管理创新和建设服务型政府的宏观 背景下，研究行政文化对服务型政府建设的影响，不仅对于丰富 我国服务型政府与政府改革理论的研究具有重要的理论价值，而 且对于推进我国行政文化创新和服务型政府建设具有一定的实践 意义。 二、研究现状综述

12、 目前，我国学术界关于政府改革与管理创新方面的研究，大 多注重职能转变、体制改革、制度建设与方法创新等方面，而对 于文化之于管理创新和政府改革的巨大反作用这一事实关注不 够。国内相关研究主要有： 李军鹏在他承担的国家社科基金项目“十五”规划课题入 3 世后中国社会公共需求与政府公共供给关系研究的最终研究成 果公共服务型政府一书4中指出，建设公共服务型政府，关 键是要转变行政观念，要实现政府管理观念从计划经济管制型管 理转到适合市场经济及 WTO 规则的服务型管理。他认为，更新 政府行政理念的具体措施包括：在政府系统和公务员队伍中大力 开展学习教育活动， 消解封闭行政、 全能行政、 管制行政、

13、“人治” 行政的观念，以“强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平” 为中心，树立公开行政、有限行政、民主行政、法治行政的理念； 树立公共管理理念和服务型政府理念。 李华芳在建设服务型政府的思考一文5中认为，服务型 政府是以公民本位、社会本位为基本理念，以为公民服务为宗旨， 在整个社会民主框架内，按照公民意志组建的并承担服务责任的 政府。官僚主义作风导致政府工作方式陈旧，运转不协调。任何 管理上的突破，都是以观念的更新为先导的。建设服务型政府， 应着重引导政府机关领导干部树立起与服务型政府相适应的公共 行政观念，主要包括：人民观念、资源观念、利益观念、责任观 念等。 赵晖在我国公共行政改革的价

14、值取向一文6中论述了政 府价值取向对公共管理的影响。在观念上，政府在提供公共服务 时，处于一种“恩赐者”的地位，服务的内容和方式都是由政府 自上而下计划配给的， 公众没有权利向政府提出自身利益的要求， 更不能对政府的服务质量提出意见。因而，他提出要实现由权力 行政到服务行政的转变，必须树立现代民主的管理理念和强化公 共行政的责任意识。 刘熙瑞在加入 WTO 与服务型政府建设一文7中指出，加 入 WTO 后，我国政府管理理念及管理方式必须转变，必须从着 眼于“管”转变为着眼于“服务” 。现在我国已经成了 WTO 的成 员国，从国际说，它意味着经济全球化的进一步发展，意味着市 场经济在世界范围内的

15、进一步扩展。从国内说，则意味着我国更 彻底地锁定了走市场经济发展的道路，并已进入到市场经济发展 4 的新阶段，同时，意味着在社会生活的各方面，市场机制的影响 将进一步强化，市场规则作用将进一步扩大，在这种情况下，政 府自然首当其冲地发生变化，其最根本的就是要顺应市场经济要 求，在市场本位、社会本位前提下，从管制观念转变为服务观念。 罗德刚在论服务型地方政府模式的结构要素一文中揭示 了服务型政府的结构由服务型政府理念、体制和管理方式三大板 块、若干基本要素构成。服务型政府的思想观念概括起来是服务、 透明、竞争、开放、有限、民主、法治、高效。建设服务型政府， 思想观念是一个艰难的长期形成的过程，切

16、不可忽视。8 姜晓萍、刘汉固在建设“服务型政府”的思路与对策一 文9中提出，建设服务型政府要塑造“以人为本，依法行政”的 政府服务理念。服务型政府的建立，首先必须确立公务员对行政 理念的正确认识，只有通过加强对公务员的行政伦理教育、服务 伦理教育，培养公务员的自律能力、主动服务意识和公仆意识， 才能从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到 “向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意” 。同时， 也要加强对公务员的法治意识教育，只有彻底从“人治”阴影中 走出来，把对领导权力魅力的崇拜变为对法律至高无上的尊崇， 严格遵循“职权法定、越权无效、公平执法、阳光行政”的原则， 才能牢牢树立“依法行政”观念，奠定服务型政府的思想基础。 肖陆军则更明确的提出，服务型政府建设必然需要相应的行 政文化与之匹配。10行政文化是人类行政管理实践的产物，是行 政意识形态的集中表现。服务型政府建设离不开行政文化的世俗 化，这意味着行政文化具备了科学性、参与性、开放性和进步性。 为了保证我国行政文化始终具有积极健康