我国水电环境保护技术政策

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1、我国水电环境保护技术政策 喻卫奇 ( 水电水利规划设计总院，北京，1 0 0 0 1 1 ) 一、我国环境保护政策法规与行政管理体系 ( 一) 政策法规 环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境保 护是否行之有效，不仅关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息息相 关。 二十世纪八十年代，我国政府把环境保护确立为一项基本国策。1 9 8 4 年， 国家环境保护委员会成立。1 9 8 9 年，首部环境保护法正式颁布。1 9 9 2 年联 合国环境与发展大会以后，我国是率先制定和实施可持续发展战略的国家之一。 1 9 9 3 年，全国人大常委会环境资源委员会正式成立。迄

2、今为止，全国人大和国 务院共颁布了8 部环境保护法律、1 4 部自然资源管理法律和3 4 项环境保护法规， 环境保护部门出台了9 0 多项全国性环境保护规章和1 0 2 0 多件地方性环境保护法 规，环境法律体系日趋完善。 经济的快速发展，高消耗、高污染的经济增长模式，使我国的环境问题日益 突出。进入二十一世纪后的一项国家发展计划提出，实施绿色战略是我国经济可 持续发展的必然选择。这项战略的内容是：发展循环经济，提高资源使用效率； 发展清洁生产，降低生产过程中的污染成本；发展绿色消费，减少消费过程对生 态的破坏；发展新能源，实现生产方式的彻底超越和向生态工业文明的跨越，培 育出人与自然和谐相处

3、的生态环境。 传统的环保模式正在改变从过去的末端治理和事后管理转变为现在的 全程监控。分别于2 0 0 3 年1 月1 日和2 0 0 3 年9 月1 日开始实施的清洁生产促 进法和环境影响评价法为这种转变提供了保障。清洁生产促进法要求 对生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护、废物回收利用等各个生 产环节实行全过程控制，以减少污染的产生，促进资源的循环利用。 ( 二) 环境保护行政管理体系 7 从公共行政角度来看，我国具备完善的环境保护行政体系。在行政结构方面， 目前我国有最高的环境政策咨询机构，即全国人大环境与资源保护委员会；拥有 最高的环境保护决策组织，即国务院所属的国务院环境保

4、护委员会，其组成具有 跨部门性质，由相关部门首长、部委以及相关部级大公司及重要新闻单位领导人 组成。在政策的处理与推行上，国务院所属的国家环境保护总局是中央级政策执 行机构，统筹全国环境保护工作。国家环境保护总局以下，在省、市、县各级均 相应设有环境保护机构( 局、办公室) 。此外，我国众多企业系统内设有环保机 构，且列入政府的环保行政体系。由此可知，我国的环保工作以强化“环境管理” 为中心，倾向以行政角度来解释“环境管理”的概念，并由国家行政组织层层领 导、指挥、开展工作，是典型的一体化行政体系。这样的行政体系已在环境保护 工作中发挥了积极的作用。 二、我国水电与环境保护简况 我国常规能源资

5、源以煤炭和水能为主，水能资源仅次于煤炭，居十分重要的 地位。如果按世界一些国家水力资源以2 0 0 年计算其资源储量，我国水能剩余可 开采总量在常规能源构成中超过6 0 ，水能在能源资源中的地位和作用重大。长 期以来，我国一次能源结构中煤炭占主导地位。今后相当长时期内，以煤炭为主 的格局不会改变。但由于火电造成的大气环境问题，水电的发展受到我国政府的 高度重视。 2 0 0 2 年，南非约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议上，国际社会就能源的 可持续发展展开了讨论，各国政府呼吁全球能源供给多样化，增加包括水电在内 可再生能源。我国在中国2 1 世纪议程中也把水电作为可再生能源和清洁能 源作为鼓励开

6、发的能源形式列入了能源发展战略中。针对我国经济和社会发展趋 势，确定了大力开发水电，优化发展煤电，积极发展核电，加快新能源发展步伐 的能源建设思路。同时，加大了解决各种能源开发建设中的环境问题的力度，逐 步解决历史遗留问题。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要指出：“进 一步在保护生态基础上有序开发水电。统筹做好移民安置、环境治理、防洪和航 运。”生态保护是我们水电开发一贯的目标和基本要求。更进一步说，国 家鼓励积极开发水电的主要目的之一，就是要在解决能源问题的同时保护好生态 环境。因此“十一五”规划中强调“在保护生态的基础上有序开发水电”，是我 们发展水电的一贯政策。做好移

7、民、生态、环保工作，历来都是国家对水电开发 的基本要求。例如，1 9 9 4 年开工的三峡工程，我们就移民、生态、环保问题就 已经进行过激烈的争论。根据当时的中央精神不解决移民、生态、环境问题。三 峡工程决不能轻易建设。生态保护、环境友好历来都是我们工程建设不可忽视的 基本前提。“十一五”规划的这种提法只是客观地反映出，制约我国水电开发的 主要( 资金) 矛盾已经发生了转移，而国家在保护生态的基础上积极开发水电的 能源政策丝毫也没有改变。 我国的水电环境保护管理始于二十世纪8 0 年代初，当时主要参照国际大坝 委员会的框架性评价导则，在一些已建水利水电工程环境影响回顾评价的基础 上，探索性地开

8、展了水电工程环境影响评价。到8 0 年代后期，大、中型水电建 设项目基本纳入环境管理轨道，建立了比较健全的管理程序和环境影响评价技术 规范。1 9 8 8 年颁布了水利水电项目环境影响评价技术规范，1 9 9 2 年颁布了 江河流域规划环境影响评价规范，2 0 0 2 年又修订颁布了环境影响评价技 术导则( 水利水电工程) 。此外，还颁布了适用于水利水电工程的其他环境影 响因子的评价规范( 地面水环境、地下水环境和生态环境等) 。随着对水电开发 建设项目环境影响评价研究和管理的深入，逐步建立了水生生态、陆地生态、水 环境以及水库淹没和移民安置环境影响评价体系和方法。 2 0 0 2 年颁布的环

9、境影响评价法，进一步提高了环境影响评价的法律地 位，扩大了环境影响评价的范围，将规划纳入了环境影响评价管理的范畴。 三、环境影响评价制度 从2 0 世纪7 0 年代末至今，我国建立了比较全面的建设项目环境管理法规体 系。以1 9 7 9 年颁布和1 9 8 9 年修订的中华人民共和国环境保护法等有关法律 为基础，先后于1 9 8 6 年、1 9 9 8 年发布了建设项目环境保护管理办法和建 设项目环境保护管理条例，确立了以环境影响评价制度和“三同时”制度为核 心的建设项目环境管理的法律地位和管理体系，明确了建设项目管理程序和要 求。 1 、建设项目环境影响评价 9 中华人民共和国环境保护法所称

10、环境，是指影响人类生存和发展的各种 天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、 森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市 和乡村等。 环境保护法第十三条规定：建设项目的环境影响报告书，必须对建设项 目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并 依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划 部门方可批准建设项目设计任务书。 环境影响评价法第十六条明确规定“国家根据建设项目对环境的影响程 度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。”根据国家环境保护总局制定的 建设项目环境保护分类管理名录，

11、水电建设项目属于需要开展全面评价、编 制环境影响报告书的类别。 建设项目环境保护管理办法、建设项目环境保护管理条例和国家 环境保护总局建设项目环境影响评价审批程序规定均对环境影响报告书内容进 行了明确规定，包括： ( 一) 建设项目概况： ( 二) 建设项目周围环境现状； ( 三) 建设项目对环境可能造成影响的分析和预测； ( 四) 环境保护措施及其经济、技术论证； ( 五) 环境影响经济损益分析； ( 六) 对建设项目实施环境监测的建议； ( 七) 环境影响评价结论。 z 、规划环境影响评价 根据1 9 8 8 年1 月颁布并于2 0 0 2 年8 月修订的中华人民共和国水法第三 条规定，我

12、国水资源属于国家所有。第四条指出，“开发、利用、节约、保护 水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益， 发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”。第十四条规 定“国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水 害，应当按照流域、区域统- - , J 定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规 l O 划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规 划”。 二十世纪9 0 年代初，我国水利水电行业按照水法的要求，已经在一些 大、中型河流水资源开发规划中开展规划环境影响评价工作，在规划文件中有专 门的“环境影

13、响”章节，较好地体现了“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合 利用、讲求效益”的原则。 2 0 0 3 年9 月实施的中华人民共和国环境影响评价法第二章专门就“规 划的环境影响评价”作出规定。其中，第八条指出，国务院有关部门、设区的市 级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、 能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划( 以下简称 专项规划) ，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向 审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。 第十条还对专项规划的环境影响报告书的内容进行了规定，包括： 1 ) 实施该规划对环境可能造成影响的分析

14、、预测和评估： 2 ) 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施； 3 ) 环境影响评价的结论。 配套出台的规划环境影响评价范围将水电开发规划纳入编制环境影响报 告书的范围。澜沧江、怒江、大渡河、雅砻江等一些江河陆续开展了系统的水电 开发规划环境影响评价工作。 3 、持证上岗制度 1 9 9 9 年3 月3 0 日国家环境保护总局发布了建设项目环境影响评价资格证 书管理办法，在全国范围内统一实行“持证上岗制度”。为加强建设项目环境 影响评价管理，提高环境影响评价工作质量，维护环境影响评价行业秩序，根据 中华人民共和国环境影响评价法和中华人民共和国行政许可法的有关规 定，2 0 0 5 年8 月国家

15、环境保护总局颁布了建设项目环境影响评价资质管理办 法并取代原“资格证书管理办法”。 第二条凡接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构( 以下简 称“评价机构”) ，应当按照本办法的规定申请建设项目环境影响评价资质( 以 下简称“评价资质”) ，经国家环境保护总局审查合格，取得建设项目环境影 响评价资质证书( 以下简称“资质证书”) 后，方可在资质证书规定的资质等 级和评价范围内从事环境影响评价技术服务。 第三条评价资质分为甲、乙两个等级。 甲级评价机构应当具备下列条件： ( 一) 在中华人民共和国境内登记的各类所有制企业或事业法人，具有固定 的工作场所和工作条件，固定资产不少于1 0

16、0 0 万元，其中企业法人工商注册资 金不少于3 0 0 万元： ( 二) 能够开展规划、重大流域、跨省级行政区域建设项目的环境影响评价； 能够独立编制污染因子复杂或生态环境影响重大的建设项目环境影响报告书；能 够独立完成建设项目的工程分析、各环境要素和生态环境的现状调查与预测评价 以及环境保护措施的经济技术论证：有能力分析、审核协作单位提供的技术报告 和监测数据； ( 三) 具备2 0 名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有1 0 名登记于 该机构的环境影响评价工程师，其他人员应当取得环境影响评价岗位证书。环境 影响报告书评价范围包括核工业类的，专职技术人员中还应当至少有3 名注册于 该机构的核安全工程师； ( 四) 配备工程分析、水环境、大气环境、声环境、生态、固体废物、环境 工程、规划、环境经济、工程概算等方面的专业技术人员； ( 五) 环境影响报告书评价范围内的每个类别应当配各至少3 名登记于该机 构的相应类别的环境影响评价工程师，且至少2 人主持