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1、加强改进地方立法工作适应全面深化改革需要福州市人大常委会法工委地方立法作为国家立法体制的重要组成部分，在全面推进依法治国、建设法治中国的历史进程中负有重要责任。面对新形势、新任务，如何进一步加强和改进地方立法工作，切实提高地方立法质量，使地方立法更好地发挥引领和推动作用，是地方立法必须认真探讨的新课题，也是深入推进地方立法的一项长期而艰巨的任务。一、我市加强和改进地方立法工作的实践与成效福州市人大常委会深入学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，认真履行宪法和法律赋予的职责，围绕福州市经济社会发展的需要，坚持把立法决策与改革决策相结合，突出重点，急需先立，从立法层面推动和落实改革举措，发
2、挥地方立法引领和推动改革发展的作用，为全力推进福州新区开放开发，在更高起点上加快建设闽江口金三角经济圈发挥了积极作用。（一）突出法规地方特色在地方立法中，我们坚持以适应福州经济社会发展为目标，把主要精力用在与本地实际相符，与民情民意相合的法规制定上，努力使制定的地方性法规具有鲜明个性，体现福州特色。在制定最能体现地方特色的福州市茉莉花茶保护规定过程中，通过实地察看，座谈会等形式，针对法规中的重点难点，深入实际，深入基层，倾听第一线群众的声音，积极征求管理相对人的意见，采纳群众的建议，有效地保护和传承了福州茉莉花种植与茶文化，促进茉莉花茶产业可持续发展。为充分发挥专家学者在立法中的专业优势，我们
3、与福州大学法学院的“地方法制建设研究中心”进行合作，依托高等院校，将专业性强的福州市城乡规划条例交由研究中心进行论证成熟后，再提请常委会审议通过。同时，改变“大而全”的立法模式，坚持重在能够解决问题，重在能够切实管用，在制定福州市消防管理若干规定的过程中，以“若干规定”的形式制定法规，减少照搬照抄上位法，需要几条规定几条。（二）发挥人大主导作用法规的制定工作牵涉方方面面，需要各方面协调配合，处理好相关各方关系，形成合力，就能使立法工作更顺畅。在法规的制定过程中，认真听取省人大常委会委员和省直相关工作部门的意见。无论制定立法规划和年度立法计划，或是法规草案提请常委会表决通过前，都事先征求省人大常
4、委会委员和省直相关部门的意见，还邀请省人大常委会委员实地调研，了解我市实际工作的需要。立法规划、年度立法计划和重大立法项目的立法原则、立法时机、主要内容等，以及每一项法规草案，都及时主动向市委请示报告，并经市委常委会研究同意后，再提交市人大常委会会议审议表决。同时，加强与市政府及有关部门的沟通，在法规起草、修改论证过程中，密切与政府部门的联系，听取他们的意见，在法规付常委会会议表决前，将法规草案呈送市政府主要领导和分管领导征求意见，确保出台的法规能够解决分歧，凝聚共识。在立法项目征集、调研，法规草案起草、修改、论证、审议以及法规颁布施行等环节，都主动争取县市区人大常委会的支持和配合。（三）保障
5、法规实施效果。福州市人大坚持在法规通过后采取多种形式进行宣传，增强法规实施效果。及时将新通过的法规在福州日报和福州人大网全文刊登，并召开新闻发布会，扩大了法规的社会影响面，营造法规实施的浓厚氛围。福州市人大还先后就福州市公共场所控制吸烟条例接受了福建省电视台、福州市电视台的记者采访，宣传条例的意义、特点和内容，为正确实施条例奠定了基础。同时，深入开展地方性法规实施情况的监督，组织执法检查和人大代表视察活动。通过福州市物业管理若干规定执法检查，推动有关部门加强行业监管，完善住宅专项维修资金缴交使用管理制度，建立健全小区物业管理长效机制。法规实施的主管部门采取多种形式加强法规的宣传工作，司法行政部
6、门将我市的地方性法规列入普法宣传教育计划。通过宣传教育，把立法、执法、司法、守法、普法等各个环节有机统一起来，使各级国家机关工作人员带头遵守和执行法规，各级行政机关和司法机关依法行政、公正司法，广大人民群众不断提高对法规的认知、理解和执行的自觉性。二、充分发挥地方立法的引领和推动作用面临的形势与任务习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会、十八届中央政治局第四次集体学习、庆祝全国人民代表大会成立60周年大会等重要讲话中对加强和改进立法工作、着力提高立法质量提出了明确要求。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定对发挥立法的引领和推动作用、深入推进科学
7、立法民主立法作出了具体规定。今年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过的关于修改立法法的决定贯彻了党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，对立法工作提出了许多重大要求，为实现良法善治提供法律制度保障。同时，随着广大人民群众的政治参与意识不断提高，对促进社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，立法工作也面临更为错综复杂的局面。比如，加快转变经济发展方式，促进产业结构调整，越来越需要通过立法引领和推动建立更加符合生产力发展要求的体制机制；加强和创新社会管理，越来越需要通过立法促进社会管理和服务的法治化，创新有效化解矛盾的体制机制；着力保障和改善
8、民生，越来越需要通过立法建立健全社会保障制度；着力解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，越来越需要建立健全保障宪法和法律有效实施的体制机制等等。此外，作为省会城市人大常委会，地方立法工作还面临着四个新情况：一是在地方立法权限上，需要进一步贯彻新修订的立法法确定立法项目，新修订的立法法对设区的市人大及其常委会行使地方立法权作了统一的规定，即“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，在立法权限方面对原来拥有地方立法权的省会城市有新的规定和要求。二是在完善立法体制上，需要进一步完善人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的立法工作格局，充分发挥人大的主导作用、政府的
9、重要基础和支撑作用、人大代表和人民群众的主体作用、专家学者的智囊作用，形成立法整体合力。三是在加强重点领域立法上，需要充分发挥立法的引领和推动作用，把立法决策同改革决策更好地结合起来，通过立法来凝聚共识、推动创新，使立法更加主动地适应全面深化改革和经济社会发展需要。四是在提高立法质量上，需要进一步深入推进科学主法、民主立法，坚持问题导向，扩大公众参与，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，确保法规能够立得住、行得通、切实管用。从我市立法工作实践来看，虽然我市的地方立法工作取得了一定成效，较好地发挥了地方立法的引领和推动作用，但也还存在着一些薄弱环节，制约了地方立法的引领和推动作用的进一步
10、发挥。如，立法工作机构人员编制偏少，尤其是市政府工作部门内设的法制工作机构力量偏弱，难以有效地承担法规草案的调研、起草任务；部分市人大常委会组成人员对法规案的审议能力和审议水平有待进一步提高，提出有针对性的审议意见较少；立法空间有限，由于有的上位法多年未做修改，我市相关的法规也未做修改，部分法规所设处罚明显偏低，不能适应新形势下地方立法工作的需要，等等。这些都需要我们在今后的立法工作中认真加以研究和解决。三、进一步发挥地方立法的引领和推动作用的思考与对策党的十八届四中全会在全面推进依法治国的新的历史起点上对新时期立法工作的提出了新的要求，也为做好立法工作指明了方向。我们要适应全面推进依法治国的
11、新形势，牢固树立科学的立法理念，不断探索地方立法工作新举措、创新地方立法工作新机制、激活地方立法工作新活力，为加快推进福州科学发展跨越发展提供有力的法治保障。（一）树立地方立法工作新理念1、树立大局意识。当前，协调推进“四个全面”战略布局的新形势，建设中国特色社会主义法治体系的新任务，人民群众对良法善治的新期待，都对立法工作提出了新的更高的要求。同时，我们已经进入全面深化改革的关键时期，经济社会发展问题复杂、矛盾凸显、机遇与挑战并存，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。这就要求我们在地方立法工作中，进一步树立
12、大局意识，坚持立法先行，高度关注改革进程，主动研究改革中涉及的立法问题，把立法工作放到经济社会发展全局中去筹划，切实发挥立法的引领和推动作用，促进经济发展、社会进步。2、维护法制统一。尊重并维护法律的权威和尊严，维护法制统一，是全面提高地方立法质量和水平的题中应有之义，也是落实全面推进依法治国战略的必然要求。处理好法规稳定与修改完善的关系，“立、改、废、释”相结合，注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，对一些明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的法规及时废止，对于法规制定后需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况需要明确适用法规依据，要更多地通过立法解释的方式进行处理
13、。同时，处理好立法与改革的关系，两者相辅相成、互为条件，根据改革的实际需要，认真寻找和考虑立法与改革的平衡点，注重发挥法规的引导、教育功能。处理好创新与法制统一的关系，严格按照立法法所规定和要求的权限、内容、程序进行立法，特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，严格遵守法律、行政法规的规定。3、恪守以人为本。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。同时，大力弘扬公正立法的价值取向，强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，在每一项法规的立法过程中，都要按照维
14、护和实现公平正义的要求，准确把握、统筹兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，切实排除部门利益、地方保护主义倾向，努力维护社会公平正义。必须准确把握现阶段发展的新变化、新特点，站在时代发展前列和立法实践前沿，紧跟形势发展变化和人民群众需要研究地方立法工作，实现立法从以经济立法为主向经济社会立法协调发展转变，努力实现法律制度与实践发展要求相结合、相适应。4、突出地方特色。地方立法必须以切实解决地方改革发展中的实际问题为目的。用问题引导立法，针对问题立法。要立足我市经济社会发展实际，密切关注改革发展中的突出问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法，及时调整、规范、引导，使各项改革于法有据，降低改革
15、成本，分担改革风险，从而最大限度地凝聚共识，为改革决策提供强大的民意基础和动力支持。要把主要精力用在我市实际情况的调查研究上，把有限的资源用在创制性立法、自主性立法上，努力突出区域特征，突出地方特色。对立法中的重点难点问题，要深入情况复杂、矛盾突出、争议较大的地方和单位，直接听取基层干部、群众的意见，充分接地气，让法规条文牢牢扎根于现实生活。（二）创新地方立法工作新机制1、把好立法的选项关。由于法律作用的局限性，立法不可能大包大揽地解决所有社会问题和矛盾。因此，必须把好立法的选项关，做到既有所为又有所不为，科学合理配置立法资源。准确把握好地方立法的权限，凡政策可调控的事应先由党政部门制定政策；
16、凡政府规章能处理的问题，应先由政府规章去处理，只有社会利益矛盾比较突出或者特别应予引导、推动某些社会公共利益，普通的行政手段难以有效调整时，才有必要在立法层面予以制度化。2、健全法规起草机制。不断改进法规起草机制，充分调动和发挥各方能力和优势，形成法规起草的工作合力，为提高立法质量打好基础。在法规草案起草过程中，由市人大常委会法工委和有关工作委员会同市政府法制办、有关部门共同参与。此外，还可以吸收人大代表、专家学者共同参与，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式。探索委托起草工作机制，选择专业性较强的法规项目委托专家研究起草，防止部门利益法制化倾向，提高法规草案起草工作质量。3、改进立法调研机制。创新调研方式方法，提高调研的实效性，根据立法项目的特点和需要来确定立法调研的形式和范围，避免立法调研的程序化、形式化倾向。在充分沟通协调的基础上拟定一审、二审和三审阶段的调研工作方案，合理确定调研的时间、方式、地点、对象和内容，减少重复
