我国环境法基本制度探析

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1、我国环境法基本制度探析* 王来华 黄明健 （福州大学 法学院，福建 福州 3 5 0 0 0 2 ） 摘 要：环境法基本制度是环境法体系的重要组成部分，对于我国环境法律规范的贯彻实施具有很重要的作 用。环境法基本制度对环境污染的防治和环境资源的保护具有重大的指导意义，对法律关系的参加者直接 具有约束力。对于环境法基本制度的研究不仅有利于环境法理论的完善和创新，而且能科学地为环境资源 保护和污染防治的实践操作提供一个理论平台。但是目前对于环境法的基本制度的认识在我国立法和学术 界之间尚未有统一的界定，而且在国外也找不到有关环境法的基本制度相关的立法与理论参照。本文试从 环境法基本制度的内涵出发，

2、考察我国现有的环境法基本制度的理论学说，结合中国市场经济和可持续发 展的要求以及环境法本身的特点来探讨我国环境法的基本制度。 关键词：环境法；法律制度；环境法基本制度；市场经济；可持续发展 一、环境法基本制度的内涵 ( 一) 制度和基本制度 在现代汉语中，制度是指“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。” 在理论界中对于制度的研究很多。 制度学派的创始人凡勃伦认为， 制度 “实质就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯。 ” 道格拉斯? C ? 诺斯在制度、制度变迁与经济绩效一书中写到：“制度是一个社会的游戏规则，或者更正 式地，是定义人类交往的人为的约束；制度是“一系列用来建立

3、生产、交换与分配基础的基本的政治、社 会和法律的基本规则”；“制度是一整套规则，应遵循的要求和合乎伦理道德的行为规范，用以约束个人 的行为。” 康芒斯认为制度是一种集体行动，他还认为制度不仅是对个人行动的控制，而且是对个人行动 的解放和扩展。制度因此是对权利与义务、优先权与无权利的分配。 从制度的重要性来看，分为基本制度和一般制度。基本制度，可称为主要制度或者核心制度，它与非核心 制度或者一般制度是有区别的。从哲学的角度讲，基本制度与一般制度是抽象与具体的关系，是共性与个 性的关系。基本制度是制度系统中的首要构成要素。它是各方面制度中最基本的办事规则和行为准则的总 和，是制度系统的基本和核心。

4、在总体上，基本制度起着体系的框架作用。它可以成为制度系统的主要标 志和代表者。 ( 二) 环境法律制度和环境法基本制度 在法理学中，法律制度是法律规范的有机组合。法律制度和规则所针对的并不是某一个具体问题或少数特 例，而是要解决比较具有一般性的问题。 环境法律制度是围绕环境法而建立起来的，它是指由调整人们在 环境资源的开发、利用、保护和管理以及污染防治过程中所产生的各种特定环境社会关系的一系列法律规 范及其运行机制所组成的相对完整的规则系统。它是环境管理制度的法律化，是环境法规范的一个特殊组 成部分。 我们知道环境法的基本原则体现环境保护工作的基本方针、政策；而环境法的基本制度是将这些原则贯穿

5、 到具体的环境管理中所形成的基本制度的法律规范，它是环境基本法中的最重要的内容之一，它体现了中 国环境法的基本原则、中国的国情。 鉴于此，笔者把环境法基本制度定义为：环境法基本制度是指在环境法基本原则的指导下，为实现环境法 的目的，调整人们在环境资源的开发、利用、保护、管理和污染防治过程中产生的社会关系的具有普遍性 和代表性的法律规范和行为准则。环境法的基本制度是环境法律制度系统中的首要构成要素，是环境法律 制度系统的基本和核心，是环境法律制度系统的主要标志和代表者。它不只是污染防治各方面制度中最基 本的办事规则和行为准则的总和，也是环境资源开发、利用、保护及管理等方面的制度中最基本的办事规

6、则和行为准则的总和。 二、目前我国各界对环境法基本制度的几种认识及其评析 （一）立法上对环境法基本制度的认识 1 9 8 9 年在全国环境保护会议上，环境法的主要制度被归纳为“老三项”和“新五项”，即环境影响评价制 度、“三同时”制度、排污收费制度、排污许可证制度、限期治理制度、环境保护目标责任制度、城市环 境综合整治定量考核制度和污染集中控制制度。 （二）学术界对环境法基本制度的认识 目前我国环境法学术界对于环境法基本制度的内容的认识尚未达成统一。下面列举了一些我国环境法学家 的观点。 1 . 韩德培教授认为环境法的基本制度应包括六项, 即: 环境影响评价制度、“三同时”制 度、排污收费制度

7、、许可证制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。 2 . 蔡守秋教授把环境法基本制度归纳为：环境资源规划制度、环境资源标准制度、环境 资源监测制度、环境影响评价制度、环境资源许可制度、“三同时”制度、清洁生产制度、综合利用制度、 动植物检疫制度、环境资源税费制度等。 3 . 金瑞林教授把环境法基本制度分为环境保护基本法律制度和自然资源保护基本法律制 度，其中环境保护基本法律制度包括: 土地利用规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制 度、征收排污费制度、经济刺激制度；自然资源保护基本法律制度包括：环境影响评价、“三同时”制度、 自然资源权属制度、自然资源规划制度、自

8、然资源调查和档案制度、自然资源许可制度、自然资源有偿使 用制度等。 （三）评析 从以上立法和学术界对环境法的基本制度的各种认识来看，差异很大。主要原因在于对环境法的基本制度 和环境法律制度的认识尚未泾渭分明。在上述各种环境法的基本制度中，已经达成共识的基本制度有：环 境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度（或叫排污许可证制度、环境资源许可制度）、排污收费 制度（或叫征收排污费制度）等。除这些已达成共识的基本制度外，其它在立法中确立的基本制度和学术 界认识的基本制度有所不同，谁是谁非还得由它们在环境法中所处的地位以及它们在环境开发利用和保护 管理以及污染防治的实际运用中所起的作用来接受考验。

9、我们不宜因为某制度在某领域的重要而定其为基 本制度，如城市环境综合整治定量考核制度带有明显的区域片面色彩，不能起到基本功能的作用，应予以 一般制度为宜。 此外，由于当时的立法背景和执法的力度，我国环境法所确认的基本制度间相互分割甚至抵触，配套性差， 特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系；各项制度之间缺乏协调，如总量控制与 浓度控制的冲突、分散治理和集中控制的矛盾、各项制度适用范围不够明确统一、内容规定较原则，缺乏 配套法规，缺乏操作性， 严重削弱了制度的综合效率和效力。而环境法基本制度应是一个有机的整体。为 此，我们必须结合市场经济和可持续发展的要求以及各环境法基本制度本身

10、在实践中所起的作用，对环境 法基本制度重新认识和界定，并对某些达成共识的基本制度进行完善，同时还要加强制度之间的协调性、 统一性和互动性，完善各项制度的管理程序和具体实施办法，增强制度的可操作性。 三、环境法基本制度的发展趋势 （一）环境法基本制度应该与市场经济相吻合 中国政府在环境与发展十大对策中指出： “各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”； 在中国2 1 世纪议程中也指出：为适应中国社会主义市场经济手段体制的建立，对已有的立法进行调整， 引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”，“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运 用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”

11、。 社会主义市场经济的建立和发展要加强环境资源的管 理，同时环境资源管理也要运用市场机制，改善不适合市场经济要求的环节，真正实现“以资源为基础， 以市场为导向” 的资源配置方式。法律制度是上层建筑的组成部分，其性质和变革都由经济基础决定。由 于市场主体具有“最大化”、“有限理性”的特点，法律制度可以通过权利义务结构的调整、优化来影响 市场主体行为的动机和偏好，对市场主体产生一种激励，建立一种较为有利的激励机制，这对法律制度在 塑造市场主体的利益偏好和追求目标方面起着非常关键的作用。 首先，在确立一项环境法基本制度之前，我们要考虑其社会成本，即通常是指制度的运行成本。制度需求 和制度供给都是在进

12、行制度成本和制度收益分析的基础上决定的。 建立社会主义市场经济体制的成败与 否，取决于今后我国法律制度建设的完善与否。在可接受的法律制度成本范围内，加强环境法基本制度建 设，创立适应市场经济要求的法律制度，是发展社会主义市场经济不可缺少的重要一环。 其次，市场经济法律制度的效率价值是所有的法律规范、法律制度及其运作活动的追击目标，都是以有效 的利用资源、最大限度地增加社会财富为目的，亦即以法律手段促进资源的最佳配置。环境法基本制度在 资源配置上的最高目标是效率与公平的均衡。因此环境法基本制度应提供一种有效的激励机制，从而刺激 经济增长和效率的提高。这种激励机制应构成法律制度的核心内容。 再次，

13、市场经济的规律还要求我国建立公平的环保竞争机制。按照我国原有的环保法律制度，国有企业和 外商投资企业依法可分别享有许多环境特权如税收减免、优惠贷款和价格支持等。而国内非公有制经济原 本就缺乏经济与技术实力，加上不能享受环境特权，其生产的产品无法与国有企业和外商投资企业的相同 产品进行竞争，从而出现同一社会制度下不同性质和国别的企业享受不同待遇的现象。另外不同地区制定 和实施了不同的环保标准和规章，使不同地区的同类企业享受和履行不同的权利义务。这些差别待遇与不 统一的环保制度都与公平原则相背离。 因此，以公平的理念去构建环境法基本制度是势在必行的。 （二）环境法的基本制度应该与可持续发展相吻合

14、环境法基本制度最集中体现可持续发展的核心内容和实质。环境法基本制度与可持续发展具有最为密切的 关系，这种关系也最为直接，两者所追求的最终目的在本质上是相同的。可持续发展将对我国环境法律体 系和法律制度产生重要的影响。但是在我国，环境法律制度的理论研究和探索存在相对滞后的情况，对环 境法基本制度的研究更是如此，现实对环境法律制度的迫切要求与理论研究落后的矛盾，影响着我国环境 法制的建设与发展，并始终制约环境问题的解决，影响着我国可持续发展目标的实现。因此要实施可持续 发展，建立健全的环境法律制度就显得尤为迫切。 可持续发展的法律制度是以市场经济为基础形成和完善的。我国的环境法基本制度不仅要按照可

15、持续发展 的要求对制度做出选择和安排，而且要运用市场机制，更经济、更有效、更直接地防治污染和防止环境破 坏，培育必要的环境市场，建立相应的法律制度，充分调动市场主体保护环境的积极性。运用可持续发展 的理念架构环境资源法律制度，使可持续发展的环境资源法律制度创新为有效率，讲公平，能从根本上防 治污染和防止环境破坏的法律制度， 这是环境资源法律领域面临的挑战和任务。 四、环境法基本制度的完善和创新 环境法基本制度应当从法律的基本原理、指导思想、战略思路到其功能、内容、实施机制、程序等得到进 行全面改造、全面创新，应当体现于环境资源开发、利用、保护、管理和污染防治全过程；各基本制度应 当具有一定代表

16、性和普遍性，同时还需加强制度之间的协调性、统一性、互动性。各项制度如能发挥整体 效应，其效用会大于各单项制度的效用之和。整体效应的发挥有赖于各项制度的互相协调、互相配合补充、 互相促进，各项制度应紧扣改善环境质量这个中心，以是否有利于经济效益、社会效益、环境效益的统一， 有利于经济、社会、环境的可持续发展为标准进行调整和改革。 根据各项环境法律制度在环境资源开发、利用、保护、管理和污染防治整个流程所起的作用，笔者认为环 境法基本制度应包括以下六项制度，即：环境影响评价制度、许可证制度、“三同时”制度、清洁生产制 度、责任追究制度和经济利益调控制度；同时对各项基本制度的完善进行分析，以求对环境法的理论建构 与完善能起着抛砖引玉的作用。 （一）环境影响评价制度 环境影响评价制度属于事前预防制度, 适用范围广泛，在保护环境和预防污染等方面起着重要的作用。鉴于 目前环境影响评价制度存在的有些问题, 我们迫切需要在以下几方面得以完善: 第一, 环境影响评价应紧密 结合对环境容量的调控, 使得区域内的各个符合环境影响评价的建设项目总和不超过环境容量；第二,