十二五应对气候变化形势与任务

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1、76 中国投资2011.7 ENERGY ENVIRONMENT 能源环境 “十二五”时期是我国全面 建设小康社会的关键时期，应对气 候变化工作也面临着新形势、新任 务。科学分析和准确判断形势，对 于我们做好新时期应对气候变化工 作，具有重要意义。 一、应对气候变化已成为我国 发展中面临的严峻挑战 从国际看，在全球积极应对气候 变化的大背景下，全球排放空间已成 为稀缺资源，控制温室气体排放是 大势所趋，我国面临着控制温室气 体排放的压力，也面临着各国在低 碳产业和低碳技术领域的竞争。 一方面，我国在气候变化国际 谈判中面临压力。由于气候变化国 际谈判涉及各国核心利益和排放空 间，各方围绕发展权

2、和排放权的争 夺十分激烈。我国正处于工业化、 城镇化加快发展的历史阶段，温室 气体排放总量大，增速快，国际社 会对我国控制温室气体排放、承担 更大国际责任的要求和期待不断上 升，在谈判中日益成为焦点，我国 已不可能像发达国家工业化时期一 样无限制排放温室气体，必须采取 有效措施，努力减缓温室气体排放 增速。 另一方面，发达国家利用气 候变化问题，在产业发展和国际贸 易等方面进一步挤压发展中国家的 “十二五”应对 气候变化形势与任务 发展空间。特别是在后金融危机时 期，为抢占新一轮经济科技竞争制 高点和“话语权”，发达国家一面 利用自身技术和资本优势加快发展 新能源、低碳节能等新兴产业，另 一面

3、借应对气候变化的名义，企图 对发展中国家设置碳关税、“环境 标准”等贸易壁垒。我国作为最大 的发展中国家，将面临前所未有的 挑战。 从国内看，在我国加快转变经 济发展方式和调整经济结构的进程 中，积极应对气候变化的任务十分 艰巨。近年来，我国经济实现了快 速发展，但粗放型发展方式并没有 根本转变，消耗了大量能源资源， 高污染、高排放的问题十分突出， 成为制约未来发展的一大瓶颈。我 国人均能源资源不足，石油、天然 气的人均剩余探明可采储量分别是 世界平均水平的7.7%和7.1%,即使 储量相对丰富的煤炭，也只有世界 平均水平的63%，石油的对外依存 度已超过了50%。这充分表明，在 加快推进我国

4、工业化和现代化的进 程中，必须抓住应对全球气候变化 的契机，将其作为经济社会发展的 一项长期战略性任务，控制温室气 体排放，大幅度降低能源资源消耗 强度，处理好发展经济与应对气候 变化的关系，切实提高我国可持续 发展水平。 同时，我们也要清醒地认识 到，与可持续发展面临的任务相 比，应对气候变化工作还存在一 些薄弱环节，亟待进一步加强。 一是认识有待深化。气候变化本身 是一个复杂的科学问题，气候变化 国际合作又存在现实的矛盾与分 歧，这些因素不可避免地影响到我 们对这个问题的全面认识。在具体 工作中，还存在对气候变化问题的 现实性、影响的深远性、任务的紧 迫性认识不足的问题。二是基础工 作和能

5、力建设亟待加强，气候变化 科学研究和影响评估等基础工作相 对薄弱，监测预警和应急响应能力 不足；温室气体排放的统计、测算 和清单编制体系尚不健全；应对气 候变化尚未形成整体合力，队伍建 设有待加强。三是制度建设和法律 法规尚需健全，没有专门的气候变 化国内立法，缺乏相关的配套政策 措施、标准和规范。四是技术支撑 和资金投入有待加强，节能、新能 源和可再生能源等方面的成果推广 应用力度不够，低碳和气候友好等 方面技术研发能力不足，部分关键 技术缺乏；财政投入需要进一步加 大力度，多元化投融资渠道尚未形 成，碳交易市场相关制度和规则仍 在探索。 二、“十二五”期间应对气候 变化基本原则和主要任务

6、“十二五”时期，应对气候 变化工作要深入贯彻落实科学发展 观，按照“十二五”规划纲要 的总体部署，努力取得更大成就。 （一）“十二五”应对气候变化 工作的基本原则 1经济发展和应对气候变化相 互促进。要把应对气候变化政策与 文/国家发改委应对气候变化司战略处 76 中国投资2011.7 应对气候变化 77 中国投资2011.7 经济社会发展政策相结合，通过大 力发展绿色低碳产业，切实提高应 对气候变化能力，服务经济社会的 可持续发展。 2 国内和国际两个大局统筹考 虑。 气候变化国际合作既关系到我 国经济社会长远发展空间和正当发 展权益， 又关系到我国负责任大国 形象， 要从国情和实际出发，

7、对内通 过发展低碳经济， 促进我国经济发 展方式的根本转变； 对外坚持“共 同但有区别的责任” 原则， 积极参与 国际谈判， 承担与发展阶段、 应负责 任和实际能力相称的国际义务， 为 我国争取有利的外部环境， 切实维 护我国在谈判中的核心利益。 3 减缓与适应气候变化同步推 进。 减缓和适应是应对气候变化的 两个重要组成部分， 要发挥协同效 应。对于气候变化已经和将要带来 的影响， 必须采取适应性措施， 减轻 其造成的损失； 通过控制温室气体 排放， 可以减缓气候变化的速度和强 度， 减轻气候变化的长期不利影响。 4制度创新和技术进步相辅相 成。健全有效的体制机制是应对气 候变化的重要保障，

8、要制定和完善 应对气候变化的法律法规，加强应 对气候变化的制度和政策设计，充 分发挥市场机制作用；同时，技术 创新和推广应用是实现控制温室气 体排放目标的关键，要把应对气候 变化的核心技术作为国家科技发展 计划的重要组成部分，加强应对气 候变化的科技支撑体系。 5政府引导和社会参与紧密 结合。有效发挥政府在应对气候变 化中的引导作用，明确各级政府和 有关部门在应对气候变化工作中的 职责；广泛开展宣传教育活动，形 成有效的激励机制和良好的舆论氛 围，增强企业的参与度和社会责任 感，制定相关政策措施引导和鼓励 公众积极主动参与应对气候变化。 （二）重点任务和政策措施 按 照 纲 要 要 求 ， “

9、十二五”期间，积极应对气候变 化工作关键是努力做好控制温室气 体排放和增强适应气候变化能力两 大任务。 在控制温室气体排放方面， 要大 力开展节能降耗， 优化能源结构， 增 加森林碳汇， 大幅降低能源消耗强度 和二氧化碳排放强度， 加快形成以低 碳排放为特征的能源、 工业、 建筑、 交通等产业体系和生活方式。 进一步 发展循环经济， 推广循环经济重点技 术， 扩大废旧产品再利用， 减少资源 能源消耗和相关排放。 合理控制能 源消费总量， 增加非化石能源比重， 大力发展风电、 太阳能等可再生能 源和核能， 稳步推进生物质能和地 热能发展， 有序开发水能资源。 继续 实施建筑节能、 绿色照明、 电

10、机改造 等10大重点节能工程， 推进工业、 建 筑、 交通运输等重点领域和能源、 原 材料等重点行业节能； 全面实施节能 产品惠民工程， 推广先进节能技术与 产品； 继续推进千家企业节能行动， 加强能效水平对标工作。 积极推进碳 汇造林项目实施， 提高森林蓄积量。 在增强适应能力方面，要在 农、林、水、气等重点领域和沿 海及生态脆弱地区采取有效措施， 趋利避害，最大限度地减轻气候变 化对国民经济和社会发展的负面影 响。加强区域气候变化科学研究、 观测和影响评估，强化基础设施和 重大工程的科学规划和设计。研究 制定农林业适应气候变化政策措施, 保障粮食安全和生态安全。合理开 发和优化配置水资源，

11、强化各项节 水政策和措施。加强海洋和海岸生 态系统监测，提高沿海地区抵御海 洋灾害能力。完善应对极端气象灾 害的应急预案、启动机制以及多灾 种早期预警机制，提高应对极端气 候事件的综合监测预警能力和抗灾 减灾能力。 为完成这两大任务，需要进一 步加强以下10个方面的工作。 1加强应对气候变化工作的宏 观决策和综合管理能力。应对气候 变化工作涉及国内、国外，涉及政 治、经济、社会、环境，涉及各部 门、各行业、各地方，事关国计民 生，事关国家长远发展，需要有强 有力的组织领导、系统的归口管理、 全面的统筹协调、统一的对外行动。 “十二五”期间，要在国家应对气候 变化领导小组统一领导和部署下，充 分

12、发挥领导小组办事机构的组织协 调作用，加强部门间的横向协作配 合、中央和地方上下联动，强化宏 观指导、综合协调、系统管理。进 一步加强各级政府对应对气候变化 工作的组织领导，建立有效的协调 和决策机制，强化应对气候变化工 作的实施手段和管理能力。 2加快应对气候变化立法进 程。根据应对气候变化的要求，对 相关法律、法规、条例、标准等做 出相应修订，切实保持各领域政策 和行动的一致性。按照全国人民代 表大会常务委员会通过的关于积 极应对气候变化的决议要求，研 究制定专门的应对气候变化法，积 极开展前期有关工作，及时总结各 地区、各部门应对气候变化工作中 的成功经验，为立法工作奠定扎实 基础。 3

13、完善应对气候变化制度和政 策体系。完善应对气候变化相关的 77 中国投资2011.7 78 中国投资2011.7 ENERGY ENVIRONMENT 能源环境 产业、财税、金融、技术和消费政 策。充分利用市场机制，逐步建立 温室气体排放交易制度，鼓励、规 范、引导自愿减排交易活动。建立 健全低碳产品标准、标识和认证制 度，加快制定中国低碳产品认证 管理暂行办法，建设低碳产品认 证数据库，在部分地区开展低碳产 品标识和认证试点工作。完善政府 采购制度，促进生产体系和消费体 系协调互动。 4分解落实“十二五”碳强 度下降指标。为确保“十二五”期 间碳强度下降指标的实现，对指标 进行科学分解，把责

14、任落实到各 省（自治区和直辖市），并将对指 标落实情况进行相应的考核。碳强 度指标的分解和考核主要着眼于建 立和完善温室气体排放统计核算体 系，重点在于加强应对气候变化的 能力建设。 5加快科技支撑。组织多部 门、多学科力量，加快提出我国应 对气候变化及控制温室气体排放的 技术发展路线图。开展全球环境监 测、气候变化评估、未来全球气候 变化趋势预测等基础理论研究，推 进关键低碳技术自主研发，扩大低 碳技术示范和推广，加速产业化进 程，培育新的经济增长点。加大应 对气候变化科技工作的组织协调力 度，加强应对气候变化的科技支撑 体系建设。 6加大多元化资金投入和整合 力度。加强各有关部门的组织协调

15、， 加大财政投入，支持规划有关项目实 施。发挥市场机制对资源配置的基础 作用，建立多元化的应对气候变化 投融资机制，积极引导外资投向低 碳技术研发和低碳产业发展。 7建立温室气体排放统计核 算和考核体系。结合编制温室气体 排放清单，加速培养专业人员，提 高编制地方和行业排放清单的技术 能力。加强与温室气体排放相关的 能源、工业、农业、林业等方面统 计、调查工作，及时提供准确的信 息。逐步建立控制温室气体排放的 目标责任制和评价考核指标体系。 8多层次开展应对气候变化 试点示范。选择具有典型意义的地 方、园区和企业，多层次开展低碳 试点示范，制定支持低碳发展的配 套政策措施，推广应用低碳技术，

16、探索有利于降低碳排放强度的体制 机制和区域、产业发展模式，逐 步建立地区和行业低碳评价指标体 系，研究控制其他温室气体和工业 生产过程中二氧化碳排放的政策措 施和技术途径。 9加强应对气候变化国际合 作。进一步把应对气候变化摆到国 家外交总体格局的重要位置，坚持 “共同但有区别的责任”原则，推 进联合国气候变化框架公约和 京都议定书基本框架的实施， 全面有效参与应对气候变化多边、 双边交流和战略对话，积极参与各 种国际规则的制定，推动建立公平 合理的应对全球气候变化国际机 制，争取发展空间，维护国家利 益，营造有利的外部发展环境。拓 展应对气候变化国际合作渠道，建 立资金、技术转让和人才引进等机 制，构建国际合作平台，有效消 化、吸收国外先进的低碳技术和应 对气候变化技术，提高低碳领域的 国际竞争能力。通过“南南合作” 深化与发展中国家的合作，支持非 洲国家、最不发达国家、小岛屿和 其他易受不利影响的发展中国家提 高适应气候变化能力。 10加强人才培训和宣传教 育。进一步完善应对气候变化人才 培训制度，不断扩大培训覆盖