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1、我国海岸带综合管理的探索性研究 黄康宁1 黄硕琳2 ( 上海海洋大学，上海，2 0 1 3 0 6 ) 摘要：近年来，随着海岸带地区环境恶化、资源破坏、灾害频发和人口剧增，我国海岸带所受到的危害也不断增多。 作为一种有效的海洋管理机制，海岸带综合管理日益受到包括我国在内的各国的重视。本文从海岸带综合管理的概 念出发，介绍和分析了我国海岸带综合管理的现状；并在此基础上分析了目前我国海岸带综合管理普遍存在的问题 以及相关的解决途径，以期为我们更有效地进行海岸带综合管理提供参考。 关键字：海岸带；海岸带管理边界、海岸带综合管理( I C 刎) ；综合协调 A p p o r a c ho nI n
2、t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t H U A N G K a n g - N i n g ，H U A N GS h u o - L i n ( C o l l e g eo f M a r i n eS c i e n c e s ，S h a n g h a iO e c a nU n i v e r s i t y , s h a n g h a i ，2 0 0 1 3 0 6 ，C h i h a ) A b s t r a c t ：I nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h e
3、e n v i r o n m e n t a ld e g r a d a t i o n , r e s o u r c ed a m a g e ，t h ef r e q u e n c y t o fd i s a s t e r s a n dt h en u m b e ro fp o p u l a t i o ni n c r e a s i n g ，t h ec o a s t a lz o n e sa r ea l s os u f f e r e dt h eg r o w i n gp r e s s u r e A sa l l e f f e c t i v
4、em e c h a n i s mf o ro c e a nm a n a g e m e n t ，i n t e g r a t e dc o a s t a lz o n em a n a g e m e n tO C Z M ) i sa c c e p t e db y m o s tc o u n t r i e si n c r e a s i n g l y ，i n c l u d i n gC h i n a B a s e do ni n t r o d u c i n gt h ec o n c e p to fI C Z M ，t h i sp r e s e n
5、 tp a p e r r e v i e wt h es t a t u so ft h eI n t e g r a t e d C o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n ti nC h i n a F u r t h e r , t h ep r o b l e m sO c c u ri n c u r r e n tI C Z I V la r ea n a l y z e da n dt h er e l e v a n ts o l u t i o n sa r ep u tu p T h eg o a lo ft h ep r e s e n
6、tp a p e ri st op r o v i d e t h er e f e r e n c et ot h em a n a g e m e n ta u t h o r i e si nm a n a g i n gt h ec o a s t a lz o n e sa n df u r t h e rt om o r ee f f e c t i v e l y c a r r yo u tI C Z Mi n t h ef u r t h e r K e yw o r d s ：C o a s t a lz o n e ；C o a s t a lz o n em a n a
7、 g e m e n tb o u n d a r y , I n t e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t f I C Z M ) ；I n t e g r a t i o na n dC o o r d i n a t i o n 1 9 7 9 年，我国在海岸带和海涂资源综合调查过程中，提出了制定海岸带管理法，虽然立法 没有成功，但这是我国第一次使用海岸带管理的概念。从8 0 年代初开始，我国开始注意海岸带管 理问题的研究，但仅限于对海岸带开发利用与综合管理这一问题重要性的认识上，缺少对其理论方 法进行系统而深入的研究瞪
8、1 。9 0 年代中期以后，海岸带可持续利用和综合管理的理论与方法研究发 展较快，很多学者对海岸带综合管理进行了多方面的实践和探讨，如海岸带综合管理的区域性特征 及其发展机制1 ，海岸带环境系统与海岸带信息系统H 1 ，以及海岸带综合管理的核心目的及有关技术 的应用怕1 等等。综观我国海岸带研究，技术层面比较多，也比较成熟，但在管理上，至今还是松散 型的行业管理模式，没有明确的管理边界、法律和专职管理机构埋。由此，本文从海岸带综合管理 的概念出发，从管理层面上对目前我国海岸带管理现状以及出现的问题进行分析，并提出相应的对 策和建议。 1 概念 对于海岸带综合管理( I C Z M ，I n t
9、 e g r a t e dC o a s t a lZ o n eM a n a g e m e n t ) 的概念，目前世界上还 没有给出明确一致的定义。不同国家和地区的侧重点不同，给出的定义也会有所不一样。 1 黄康宁( 1 9 8 5 年) ，女，硕士研究生，研究方向：渔业资源。 2 黄硕琳( 1 9 5 5 4 年) ，福建省人，男，教授，博士生导师，研究方向：海洋法、渔业法规、渔业管理。 从侧重于防止和尽量减少海洋风暴灾害和开发活动对海岸带造成的损失来讲，I C Z M 被作为解决 海岸带和海洋的环境问题和冲突，并使发展中国家海岸带资源达到可持续利用的一种管理机制被我 们所接受1
10、。如，1 9 9 3 年世界海岸大会有关文献给出的定义，即：I C Z M 是一种政府行为，协调各有 关部门的海洋开发活动，应确保制定目标、规划及实施过程尽可能广泛地吸引各利益集团参与，在 不同的利益中寻求最佳方案，并在国家的海岸带总体利用方面，实现一种平衡。 从侧重于保护海岸带自然环境、海洋资源来讲，1 9 9 6 年美国海洋管理专家约翰克拉克1 8 1 在其 专著海岸带管理指南中给出了I C Z M 的定义，即：是通过规划和项目开发，面向未来的资源分析， 应用可持续概念等检验每一个发展阶段，试图避免对沿海区域资源的破坏。 从定位在I C Z M 所要达到的目标的解决途径上来讲，2 0 0
11、2 年世界银行指出：“I C z M 是在由各种法 律和制度框架构成的一种管理程序指导下，确保海岸带地区发展和管理的相关 规划和环境、社会目标相一致，并在其过程中充分体现这些因素”旧1 。 综合我国海岸带管理经验和吸收国内外有关专家所给的定义，我国著名海洋管理专家鹿守本对 海岸带综合管理定义为：海岸带综合管理是高层次的管理，是海洋综合管理的区域类型，通过战略 区划规划、立法、执法和行政监督等政府职能行为，对海岸带的空间、资源、生态环境及其开发利 用的协调和监督管理，以便达到海岸带资源的可持续利用。 但是无论从哪个角度来看，都是为了实现海陆一体化，实现海岸带资源、环境和开发活动的可 持续与综合协
12、调发展。 2 我国海岸带综合管理现状 我国大陆海岸线长1 8 0 0 0 k m ，海岸带跨越温带、亚热带和热带三个气候带，既有岩质港湾海岸， 也有海岸平原和河口，海岸特征受季风、波浪、潮汐和河流排放的泥沙的影响，具有海岸环境类型 多样性的特征u 州。我国海岸带不仅自然资源丰富，而且还蕴藏有潮汐能、盐差能、波浪能等可再生 的海洋能资源。但是由于缺乏完善的法规体系和行之有效的管理机制，目前我国海岸带也面临着 各种环境危机，如：海岸带区域污染日趋严重、生境和自然资源加速退化、自然灾害加重等。为了 保护海岸带生态环境和生物多样性，持续利用海岸带资源，海岸带综合管理迫在眉睫。 2 1 海岸带边界 我国
13、于1 9 8 5 年开展了全国海岸带和海涂资源综合调查规定了海岸带调查工作的范围为海岸线 向陆延伸l O 千米，向海延伸到1 5 米等深线，但是该海岸带范围主要是为了适应当时的全国海岸带 和海涂资源调查的需要，并没有明确而合理的划出海岸带的管理边界。此后各地在开展“海洋功能 区划”和“海洋开发规划”时，陆域一侧的规划范围基本与海岸带调查范围一致，但在掌握上不拘 于1 0 千米的界线，而是根据行政区划的完整性，有的以沿海县、市为别1 2 1 。 2 2 海岸带综合管理体制 海岸带综合管理体制决定了国家对海岸带的行政管理机构的设置、职权的划分和活动的安排。 它是一种以科学、合理、有效开发利用海岸带
14、资源为目标的行政管理体制，但是到目前为止还没有 统一的模式。海洋经济不发达国家一般采用的是行业部门分散管理模式，而海洋经济发达国家则采 用综合管理模式。我国对海岸带的管理，主要是分部门的管理。2 1 世纪以来，我国汲取国际海岸带 综合管理的成功经验，开始根据我国的具体情况，探索海岸带的综合管理。其中，海域使用管理法 的制定是转变的重要标志引。但是，由于我国对海岸带资源的管理基本上是传统的分工、分类管理； 是根据自然资源属性及其开发产业，按行业部门进行得计划管理川；而且又因为海岸带管理法律界 定不清、互不统属，所以迄今为止，我国的海岸带管理仍然比较分散，还存在着很多问题。 2 3 海岸带综合管理
15、立法 早在1 9 7 9 年我国就提出制定海岸带管理法的任务。1 9 7 9 年国务院和中央军委在审批全国海 岸带和海涂资源综合调查的请示中，就批准了我国海岸带管理立法“3 1 。1 9 8 3 年，我国开始起草中 华人民共和国海岸带管理法，1 9 8 5 年改为海岸带管理条例，但是由于现行的法律制度适用的空 间范围都包含海岸带，再颁布海岸带法，必将与现行法交叉，出现管辖的重叠，各有关部门的认识 很难统一，最终还是放弃了该法的制定工作。2 0 世纪9 0 年代，我国再次启动了中华人民共和国 海岸带滩涂资源管理条例的起草，出了两次修改稿，也遇到了海岸带立法的同样问题u “。直到现 在，我国也未成
16、功颁布实施海岸带管理法，我国的海岸带管理法制定和颁布也仍然处于准备阶段。 但是，随着法律意识的不断加强，我国各省、市已经开始加紧制定海岸带综合管理的相关法律，如 辽宁、天津j 山东、上海、江苏等，特别是江苏，早在1 9 8 6 年就发布实施了海岸带管理暂行规定， 至1 9 9 1 年又发布实施了海岸带管理条例。 3 我国海岸带综合管理存在的问题 3 1 海岸带综合管理的复杂性 首先，从目前管理情况来看，我国还没有海岸带管理边界的概念。联合国经济与社会理事会编 著的海岸带管理与开发中给海岸带下的定义是：海陆相互作用的地带，但这是一个很模糊的概 念，并不适合行政管理。因此，如何划分海岸带管理的陆域分界线，界定相关部门行使管理智能的 范围，是我们亟待解决的问题。 其次，从V a l l e g e u 副思想中，我们也可以看出海岸带的利用冲突主要包括四点，1 ) 场所不相容： 2 ) 组织不相容；3 ) 环境不相容4 ) 审美不相容。因此，如何协调行业部门间、资源开发利用管理 中、以及海岸带执法过程
