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1、地方政府投融资形势、政策与创新 张立承 中国财政科学研究院 主 要 内 容 地方政府融资供需分析 地方政府债务管理 政府投资基金 信贷资产证券化 城投企业债券 专项建设基金 PPP项目融资 地方政府融资供需分析 地方政府融资供需分析 地方政府为什么要融资，为什么不是有多 少钱办多少事？ 地方政府为什么会避开增税，而使用土地 和债务渠道融资？ 融来的资金去做什么？ 公共投资项目的成本收益怎样？ 公共投资项目能不能不投？ 地方政府融资供需分析 为什么要融资 当城市化水平在30以下，经济整体尚处于农业社会 ，发展较为缓慢；当城市化水平超过30时，第一个 拐点出现，经济进入发展较为迅猛的高速阶段，经济
2、 体进入工业社会； 如果城市化水平继续提高到超过70之后，则出现第 二个拐点，经济发展再次趋于平缓，进入成熟阶段， 此时，经济体基本实现现代化，进入后工业社会。据 此经验，当前我国的城市化水平正处于第一拐点之后 的经济快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个 突出特征就是公共服务、基础设施和公用事业的社会 需求急剧增长，亟需大规模公共投入。这一特征与德 国经济学家瓦格纳总结的：当国民收入增长时，社会 公众对公共服务的需求将以更快的速度增长，财政支 出也将以更大比例增长的经验判断相互映证。 地方政府融资需求分析 融资做什么？ 巨大公共投资需求主要分布在基础设施建设相 关的行业，包括城市基础设施、
3、交通运输业、 公共服务业、电力燃气、自来水及污水处理、 保障性住房等领域。 以交通基础设施建设为例： 城市之间： 区域高速公路 地方民用航空 城市内部： 地下轨道交通 地面公共交通 地方政府融资供需分析 公共投资项目成本效益怎样？ 以北京市公共交通为例 公共投资项目能不能不建？ 以北京市地下轨道交通为例 钱从哪里来？ 一般公共预算 土地出让 举借债务 地方政府资金供给分析 第一，以税收收入为核心的地方政府 可支配财力 第二，以土地出让收入为核心的地方 政府性基金收入 第三，以银行贷款为核心的地方政府 性债务收入 地方政府债务管理 新预算法地方政府债务 预算法在第四章预算编制部分的第35条规定：
4、 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本 法另有规定外，不列赤字。 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设 投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行 地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由 国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举 借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会 常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿 还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性 支出。 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举 借债务。 除法律另有规定外，地方政府及其所属
5、部门不得为任何单 位和个人的债务以任何方式提供担保。 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置 机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务 实施监督。 地方政府债券发行与管理 地方政府发债始于2009年，起始总规模2000亿元 。设计的初衷是服务4万亿公共投资的地方配套部 分。 2010年和2011年延续2000亿元额度。 2011年新增4个省市（上海、浙江、广东、深圳 ）试点自行发债，共计229亿元。 2012年额度增加到2500亿元。 2013年额度进一步增加到3500亿元。2013年自 行发债试点又增加山东和江苏两省。 2014年额度再次增加到4000亿元，自发自还改革
6、 试点扩大到东中西10个单位。 2015年一般债券增长到5000亿元，专项债券新增 1000亿元 2015年安排地方政府债务置换债券3.2万亿元。 地方政府债券发行与管理 2015年地方政府债券发行 2015年地方政府一般债券5000亿元，纳 入一般公共预算管理，较2014年增加 1000亿元； 2015年发行1000亿元地方政府专项债券 ，为新增部分； 2015年分三批发行32000亿元地方政府 置换债券，以降低存量债务风险。 地方政府债券发行与管理 2016年1月财政部发布关于做好2016年地方政府 债券发行工作的通知 债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理。 首次对地方债的发行节奏
7、做出明确规定，要求各季度债券 发行量应保持大致均衡，置换债券各季度发行规模要控制 在全年发行规模的30%以内，并采取累计计算的方式。 要求地方政府财政、债务信息的披露范围进一步扩大。 从鼓励将地方债作为抵（质）押品、扩大投资人范围和新 增在自贸区试点发行地方债等多方面增强二级市场流动性 。 置换债券偿还范围扩大至截至2015年底清理甄别的地方政 府债务本金，并将符合条件的或有债务纳入置换范围。 地方政府债券发行与管理：限额管理 2015年8月24日至29日，十二届全国人大常委会 第十六次会议会议议程包括审议国务院关于提请 审议批准2015年地方政府债务限额的议案。 依据： 2014年8月批准生
8、效的预算法第四章第35条：“经国务 院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投 资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发 行地方政府债券举借的方式筹措。” 2014年9月国务院发布的43号文已明确规定：“地方政 府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批 准的限额。” 地方政府债券发行与管理：限额管理 8月29日十二届全国人大常委会第十六次会 议会议批准国务院关于提请审议批准 2015年地方政府债务限额的议案的决议 ，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元 。 一部分是截至2014年末的全国地方政府债务余 额15.4万亿元； 一部分是当年3月全国人大批准的2015年地方 政府债
9、务新增限额0.6万亿元（包含5000亿一 般债券和1000亿专项债券） 地方政府债券发行与管理：限额管理 2016年政府赤字率3%，地方政府债券7800 亿元，其中4000亿元为专项债券 地方政府债券发行与管理：限额管理 2015年12月21日，财政部预算司发布关 于对地方政府债务实行限额管理的实施意 见 强化限额管理，列出两种特殊情况 当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适 当扩大当年新增债务限额； 当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从 紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上 年债务限额基础上合理调减限额。 建立健全地方政府债务风险防控机制 妥善处理存量债务 政府投资基金
10、 政府投资基金 政府投资基金，是指由各级政府通过 预算安排，以单独出资或与社会资本 共同出资设立，采用股权投资等市场 化方式，引导社会各类资本投资经济 社会发展的重点领域和薄弱环节，支 持相关产业和领域发展的资金。 政府投资基金 怎么设立政府投资基金？ 钱从哪来？财政部门通过一般公共预算、政府性基金 预算、国有资本经营预算等安排的资金。实际上，一 般是通过财政对项目补贴的专项资金整合而来。 形式选择？公司型、契约型、有限合伙型三类 公司型：依据公司法成立的法人实体、通过募集股份筹集资金 开展投资，出资方有一定的经营管理权 契约型：一般采用资管计划、信托等形式开展投资，出资方不 参与管理决策 有
11、限合伙型：由普通合伙人和机构投资者组成，普通合伙人负 责具体经营管理 政府投资基金 政府投资基金的预算管理 出资部门纳入年度政府预算； 上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投 资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基 金； 收到投资收益时，作增加当期预算收入处理； 基金清算或退出收回投资时，作冲减当期财政 支出处理。 政府投资基金案例：重庆产业引导 股权投资基金 2014年4月11日重庆市人民政府颁布重庆 市产业引导股权投资基金管理暂行办法 ，提出由市级财政出资设立并按市场化方 式运作的政策性基金。 引导基金与私募投资基金管理人合作设立 私募投资基金，即子基金，投资工业、农 业、科技、现代服
12、务业、文化旅游等产业 和领域。 政府投资基金案例：重庆产业引导 股权投资基金 自2014年起，重庆市政府计划连续5年每年筹 资25亿元，最终形成超过100亿元的基金“蓄水 池”。 2014年重庆市筹措引导基金25亿元，主要来 源：从市财政专项扶持产业资金整合15亿元； 从2014年市级土地收益中筹集10亿元。当年 产业引导基金分别安排工业8亿元、农业3亿元 、现代服务业4亿元、科技3亿元、文化1亿元 、旅游1亿元、机动安排5亿元。 政府投资基金案例：重庆产业引导 股权投资基金 引入社会资本来源 该基金成立以来，重庆市积极引入国内外知名 社会基金管理人，目前已引入鼎晖、九鼎、英 飞尼迪、中信逸百
13、年等基金管理人合作。 与此同时，该基金还引进国内大型产业集团旗 下基金管理公司，与兵装集团、招商局集团等 旗下基金公司合作发起汽车、现代服务等专项 基金。 与本市国有民营企业合作，西证渝富、化医集 团等本地企业均已参与相关基金的设立。 信贷资产证券化 信贷资产证券化 为什么要搞信贷资产证券化? 3月16日李克强总理在答记者问是表示：可以通 过市场化债转股的方式来逐步降低企业的杠杆率 。 截止2015年底信贷资产证券化市场存量4737.13 亿元，企业资产证券化市场存量2324.99亿元， 分别比上一年增长87.18%和399.13%，与万亿 元级别的债券市场无法相比。 作为2016年经济调整五
14、大任务之一的“降杠杆”， 需要资本市场的支撑。 信贷资产证券化 信贷资产证券化对银行的吸引力 第一，降低不良贷款率，守住资本充足率的底 线； 第二，银行自己来做信贷资产证券化与出售给 资产管理公司（AMC）来做，对银行来说最大 的好处就是避免了大幅折价转让不良贷款。 信贷资产证券化案例：熔盛重工 中国最大的民营造船厂熔盛重工（现更名为 华荣能源，股票代码01101.HK）。3月8日公告称 ，拟向债权人发行最多171亿股股票抵债，抵消 债务总额高达171亿元。 债转股对象包括22家债权银行和1000家供应商债 权人。 其中，中国银行是熔盛重工最大债权方，债务总 额为63.1亿元。此次，熔盛重工将
15、向中国银行发 行27.5亿股股份，抵消所欠中国银行27.5亿元贷 款。中国银行将成为熔盛重工的最大股东。 城投企业债券 城投企业债券 近年来，国家发改委出台的主要管理政策 关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知2013年 4月19日 关于全面加强企业债券风险防范的若干意见2014年9 月26日 城市地下综合管廊、战略性新兴产业、养老产业、城市 停车场建设专项债券发行指引2015年4月9日 项目收益债券管理暂行办法 2015年7月29日 关于进一步推进企业债市场化方向改革有关工作的意见 2015年10月13日 关于部分地区企业申请企业债券“直通车”机制的通知 2016年3月10日 城投企业债券 企业债券发行政策 2014年9月推出的七大“重大工程包”：信息电网 油气等重大网络工程、健康养老服务、生态环 保、清洁能源、粮食水利、交通、油气及矿产 资源保障工程。 2015年6月17日国务院常务会议部署加大重点 领域有效投资，增加了四大新的“重大工程包” ：积极筹划战略性新兴产业发展、增强制造业 核心竞争力、现代物流和城市轨道交通。 由此，重大投资领域扩展到11大类。 城投企业债券 2015年7月29日项目收益债券管理暂行办 法 项目收益债券，是由项目实施主体或其实际
