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1、 2108 次 2004-11-16 我国生态公益林补偿的法律制度构造及实施机制创新 兼析广东省相关政策与立法实践 王权典* 近些年来，森林作为生态环境建设的主体地位逐步被人们所认可，由于频繁出现的重大环境 问题如沙尘暴、气候异常、洪涝旱灾、江河断流、水土流失、荒漠化等都与森林植被的破坏 有着直接或间接的关系，森林所固有的防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气、调节气 候、碳汇交换等生态功能价值才备受重视。而在我国，森林问题与国家生态安全问题密切相 关，森林生态系统的重建从理论探讨已提升到国家生态安全维护之重大政策的抉择层面，退 耕还林工程与天然林保护工程的实施，就是明例。在科学发展观的指引下
2、，林业不再被视为 一个狭窄封闭的、单纯追求经济价值的产业，而通过实施森林分类经营，重点推进生态林建 设，促使林业转变为兼顾生态效益、社会效益、经济效益并得以整体发挥的公益事业，即将 森林资源划出相当部分（在国土保安、防风固沙、水源涵养、水土保持方面能稳定和协调提 供环境系统支持的森林）作为生态公益林在我国具体是指：国家列入重点天然林保护工 程规划和国家重点防护林体系建设规划的防护林和特种用途林；江河源头、水系干流、支流 两侧、湖泊、水库周围的水源涵养林；公路两侧的防护林；高山陡坡地带、主要山脉顶脊部、 石质山区地段的水土保持林， 其他生态脆弱地区不宜开发利用的森林1。 为谋求公益林的生 态效益
3、，其林木采伐将受到严格限制甚至全面禁止，导致林木所有者和经营者难以通过木材 市场交换来实现其经济效益，从而产生“少数人负担、多数人（全社会）受益；贫困地区负 担、富裕地区享受；上游牺牲、下游得利”等不合理欠公平的问题，因而根据“社会公益事 业社会办” 、 “谁受益、谁补偿”的原则，建立森林生态效益补偿制度，即通过国家政策与立 法向社会征收生态效益补偿费，是实现生态公益林价值、确保生态公益林持续发展的唯一而 必然的选择。虽然近年国内有关森林生态效益补偿的理论探讨颇为热烈， 森林法等相关立 法亦确立了森林生态效益补偿的基本制度框架，中央政府先后实施了天然林保护、退耕还林 等重大生态建设工程，包括广
4、东省在内的部分地区开展了地方公益林补偿的试点，从而在实 践上拉开了我国森林生态补偿政策的序幕。然而，在市场经济条件下，目前理论上并没有着 力研究解决生态公益林效益补偿的适应性政策机制问题，有关实践未形成一套系统的、合理 可行的规范程序，而参照国外相关经验、国际上的碳补偿实践等在构建适于我国国情的法律 制度、保障措施及实施机制方面缺乏系统研究。为此，本文通过分析现有公益林补偿政策法 规的实施现状，结合广东省相关立法及实践而探索我国生态公益林补偿法律制度规范的创新 设计思路。 一、我国有关森林生态效益补偿的政策立法进程及现状 自 1980 年代初以来，我国有关森林生态效益补偿的政策立法文件相继出台
5、。1981 年，国务 院关于保护森林发展林业若干问题的决定中提出了要建立林业基金制度。1985 年，林业 基金制度正式作为一项法律条文写入了中华人民共和国森林法 。1992 年，国务院批转国 家体改委关于经济体制改革要点的一份通知国发（1992）12 号指出： “要建立林价制度和 森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用。 ”1993 年，国务院关于进一步加强造林 绿化的通知指出： “要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态效益补偿制度。 ” 1994 年中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书中也提出要建立森林生态效益补偿使用制 度，实行森林资源开发补偿收费。1996 年中共中央、国
6、务院关于“九五”时期和今年农村 工作的主要任务和政策措施中发（1996）2 号提出： “按照林业分类经营原则，逐步建立 森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展。 ”1998 年 森林法修正案明确规定： “国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林 和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。 ”1998 年“三江”特大洪灾之 后，中共中央、国务院在中发（1998）15 号文中确立了“封山植树、退耕还林”的方针；尔 后的连续几年里，国家通过无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助措施，在长江上游、 黄河中上游等较大区域开展退耕还林的政策试点。2
7、000 年国务院发布的森林法实施条例 规定： “防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。 ”2001 年，财政部 出台了森林生态效益补助资金管理办法（暂行） 明确将森林生态补偿纳入政府年度财 政预算即公共财政体系。 从地方政策立法试点情况来看，如广东省于 1994 年颁布的广东省森林保护条例 ，将生态 公益林的抚育、管理经费列入各级财政预算；规定各级政府每年从地方财政总支出中安排不 低于 1%的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于 30%；1998 年，广东省政府广东省生 态公益林的建设管理和效益补偿办法明确规定生态公益林的建设、保护和管理资金的来源 渠道包括：一是各级政府
8、每年财政预算安排的林业资金；二是省每年安排治理省内几条主要 水系的水土流失经费中，用于治理水土流失的生物措施经费；三是对省内重要水系水源涵养 林建设，省财政安排专项资金；四是将省内几条重要水系的生态公益林建设重点工程列入省 财政预算内基本建设投资计划。2000 年广东省政府批准省财政厅、林业厅的广东省生态公 益林建设管理和效益补偿办法实施意见 ， 对生态公益林建设资金与补偿资金的使用范围、 程 序、检查、监督等作了较为详尽的规定。 二、对我国森林（公益林）生态补偿政策法律调整框架的基本评价 我国森林生态补偿政策立法调整的范围目前包括特定的国家重大生态工程建设项目与一般型 的生态公益林日常管护活
9、动之两个主要方面，前者可追溯到 20 世纪 80 年代的“三北”防护 林体系建设， 现主要是指国家组织实施的天然林保护工程、 退耕还林工程及防沙治沙工程等。 不过，早期（1980 年代中期）的生态补偿政策较为零散、行政调节的随意性强，缺乏明确的 补偿方案；天然林保护工程的实施虽已形成某些具体的生态补偿措施，但其补偿标准因所有 制而异；较有制度化规范的生态补偿措施最早出现在退耕还林工程中，其不仅有明确统一的 补偿标准（如国家给予每亩退耕地年补助粮食在长江上游地区为 150 千克、黄河中上游地区 为 100 千克， 现金补助每亩退耕地每年为 20 元， 种苗费补助按退耕和荒山造林每亩为 50 元，
10、 连续补助八年） ，而且有检查验收的规定，不过该类补偿政策并非一贯稳定，可随特定区域条 件变迁而进行“适时性、结构性的调整”。国家层面迄今最为稳定且系统规范的公益林补 偿政策机制集中体现在 2001 年财政部给国家林业局的财农（2001）5 号文件中，明确森林生 态效益补助资金由财政年度预算安排，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的保护 和管理，其中中央财政补助主要针对跨省区、源头的生态公益林管理，补助对象主 要是指生态型国有林场、承担生态公益林建设任务的国有苗圃及国家级自然保护区。较为系 统的地方性生态公益林补偿政策与立法首创于广东省， 其自 1994 年以来先后颁布了将有关生 态公益
11、林工程建设纳入各级财政预算安排的一系列政策法规文件，其对生态公益林补偿的范 围、核定标准、补偿对象、补偿标准、补偿条件等均有明确规定，1998 年颁行的广东省生 态公益林建设管理和效益补偿办法中还有政府对生态公益林经营后的经济损失给予补助的 规定。 总的来说，我国森林（生态公益林）生态补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法普遍调 整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。 目前的生态公益林补偿机制的要素特征可概括为： 1.补偿主体为政府（特别是中央人民政府，其次是省级人民政府） ；2.补偿的对象和范围主要 是法定要重点保护的国有公益林的经营者，补偿经费主要用于公益林的营造与管护活动，部 分涉及到经
12、营者的经济损失性补偿；3.补偿方式及经费来源基本上依靠各级政府财政预算安 排，具体是指由中央及省级政府财政转移支付、中央财政专项拨付和地方政府配套投入等形 成的 “拼盘模式”2；4.补偿基本形式存在实物补偿与货币支付之两种，实物补偿主要是 指退耕还林工程中的“以粮代赈” （粮食补助） 。上述生态补偿政策机制已有为期 5 年的实施， 对推动我国的生态公益林建设还是卓有成效的，特别是 2000 年以来，长江上游、黄河中上游 地区 13 个省区市已基本禁绝了天然林的商业性采伐； 全国一共退还耕地造林超过 1.08 亿亩， 补助农民粮食折合资金 338.4 亿元，换算成粮食计 483.4 亿斤，如今退
13、耕还林政策实施范围 已扩大到 20 多个省区，国家为退耕还林直接支出的 100 多亿元现金的 80%用于营造公益林； 2001 年财政部和国家级自然保护区进行了森林生态效益补偿政策的试点， 具体已将 2 亿亩的 重点防护林与特种用途林的建设纳入了其中3。广东省现已建成原计划的 5102 万亩地方生 态公益林，根据有关专家估算，每年能产生的生态效益折算成经济效益约为 73.3 亿元，投入 产出比达 1：134。 但与此同时，现行生态公益林补偿的政策与机制还存在不少亟待克服解决的矛盾问题，主要 表现在： 其一，补偿资金几乎全部来源于（中央与地方）财政拨款，筹资渠道过于单一，尚未真正建 立依靠政府、
14、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，财政负担重、财 政转移支付缺乏稳定可靠性，难以满足我国大约有 1 亿公顷生态公益林营造与管护的实际需 要。 其二，就补偿的标准与程度而言，在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补 偿主体的承受能力（即财政支付能力） ，没有导入市场运作机制，无法对生态公益林所能提供 的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。如广东省由最初（1999 年） 的省级补偿标准为每亩 2.5 元提高到后来每亩 4 元再到如今每亩 8 元， 数量增长额是可观的， 但距离有关专家测算出每亩生态公益林每年应补 25 元的数额差距尚远。 如退耕还林中
15、的国家 补助最高年份只有 750 元/hm2，距造林实际需求 22503000 元/hm2 的要求甚远。关键问题 是在于目前补偿机制实际上是价值补偿而不是生态效益的充分补偿，这种不充分的补偿基本 考虑补给受益范围明确划分的生态公益林的价值，主要补给经营者每年经营管护生态林的经 济损失部分。显然，当前生态公益林补偿的标准偏低，补助经费到位不足，难以达到公益林 区全面禁伐、限制开展生产性经营活动的目的。 其三，补偿的对象范围覆盖不全面、界分不明确。如对现行政策调整的天然林保护工程区域 以外尚有 8.06 亿亩被划为重点防护林和特种用途林 （位于源头和大型水库周围） 未 列入补偿范围；对广布各地的集
16、体公益林，除了广东省地方补偿政策与法规已将其不做区分 地纳入调整之列以外，全国其他省区尚处于立法调整的空白；另外，国家与地方的政策立法 均未明确划分森林生态效益补助资金和天然林保护工程建设资金、退耕还林补助资金以及其 他森林资源保护资金的界限，难以避免重复安排补助资金的现象。 其四，补助标准及实施机制未合理考虑不同地区的经济、环境条件差异，简单划一，既可能 加剧新的地区不公平，也难以落实地方配套补偿政策。如广东省森林保护管理条例规定 “各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于百分之一的资金。 ” 这对经济发达的珠 三角地区而言，当然不成问题且数量可观，极具生态环境建设的资金优势，而地处广东“四 江” （即东江、西江、北江、韩江）流域且经济欠发达的粤北、粤东地区，山林面积较大，生 态公益林颇多，财政配套资金需求量大，而这些地区财政本来就捉襟见肘，若按规定要安排 1%的资金较为困难，即便地方财政足额支持也还是不够，于是导致：谁的生态公益林越多， 谁的建设任务越重，谁就
