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1、面向规划管理的控规强度指标研究与实践 以武汉市为例 吴之凌 用地建设强度是落实城市总体规划、合理引导城市空间发 展、促进城市用地的建设、经营和管理的一项重要指标，也是 控制性详细规划编制的主要内容之一。 一直以来，它既是规划编制的难点，更是规划管理的焦点 ，如何制定科学合理的用地建设强度指标是长期困扰城市规划 工作的一道难题。 为提高控制性详细规划编制的科学性和规划管理的严肃性 ，用地建设强度的确定是必须面对和解决的关键性问题。 用地建设强度（包括容积率、建筑密度、建筑高度等）的核心 指标是建筑“容积率”。如果建设强度过高，将会导致城市环境质 量下降、交通拥堵、公共服务设施及基础设施负荷过重；
2、如果建设 强度过低，则难以有效发挥土地使用效率及使用价值。因此，研究 和探索一条合理利用城市用地的有效途径，制订一个科学合理、真 正面向管理的建设强度控制标准成为一项十分迫切的任务。 容积率的内涵及其特性 容积率是指在城市规划区的某一宗地内，规划允许总 建筑面积与宗地面积的比值。容积率的大小反映了土地利用强 度及其利用效益的高低，也反映了地价水平的差异。 因此，容积率是城市规划管理中所采用的最重要的指 标。 容积率存在客观上的最合理值 在一般情况下，提高容积率可以提高土地的利用效益 ，但建筑容量的增大，会带来建筑环境的劣化，降低使用的舒 适度。为做到经济效益、社会效益与环境效益相协调，城市规
3、划中的容积率存在客观上的最合理值。 容积率遵循“报酬递增递减规律” 在建筑密度一定时，容积率的增加，主要引起房屋层数 的增多，随房屋层数的增多，开始时由于基础工程费及地基处 理费的分摊，单方造价降低；当层数达到一定值时，就需要加 固基础、增加电梯、加强抗震等，单方造价由下降转为上升， 而单方售价则由于建筑容量的增大造成的建筑环境质量下降而 呈递减趋势。当单方售价等于单方造价时，土地收益达到最大 ，土地价格也达到最高，此时的容积率为最经济容积率。若继 续增大容积率会因超过这个容积率，地价开始向反方向变化， 随容积率提高而下降。 容积率对地价的作用程度与城市规模成正相关关系 首先，城市规模大，土地
4、集约化利用程度高，地价总体水 平高，楼面地价占房屋单方开发成本比例高，通过降低楼面地 价来降低房屋单方开发成本效果明显，而小城市土地集约化利 用程度低，地价总体水平低，房屋开发单方成本主要受房屋单 方造价影响，通过降低楼面地价降低房屋开发单方成本效果不 明显，而且房屋层数达到一定数值后若继续增加层数会增加单 方工程造价。 所以，城市规模愈大，容积率对地价的影响愈明显，地价 随容积率的变化幅度愈大。 容积率对同一城市不同区位地价的作用程度不同 城市中心区位条件优越，土地利用集约程度、土地利 用效益、土地需求量、土地稀缺程度、规划控制程度均高于其 它区域，投资者的激烈竞争使地价随容积率变化的幅度保
5、持或 接近土地收益机制作用下的地价随容积率的变化规律；而在其 他地区则随着土地利用收益、土地需求量及其稀缺程度降低， 容积率对地价的作用程度随之下降。 因此，容积率对地价的影响程度在同一城市表现为从 中心向外围逐渐减弱。 容积率对不同类型用地地价的作用程度不同 商业用地对区位条件反应最敏感，只能布局在少量区 位条件优越的沿路区域，土地稀缺程度、供求矛盾比住宅、工 业用地突出，容易形成卖方市场；住宅用地对区位条件反应的 敏感程度比商业用途弱，但比工业用地强；工业用地一般分布 在城市外围，不但受区位条件影响最不敏感，而且受工艺流程 的制约，在很多情况下没有容积率的限制。 因此，在同一城市中，容积率
6、对不同类型地价的影响 程度由强到弱依次为商业、住宅、工业用地。 确定容积率的主要方法： 1、国家规范标准法 2、管理经验法 3、成本收益分析法 4、关键因素控制法 5、环境容量分解法 不同的方法都有其适用范围，也都有其局 限性。 确定容积率的一般原则 1、充分反映城市规划意图 2、符合环境承载力、基础设施承载力、公共服务设施 承载力的要求 3、具备一定的经济合理性 4、符合地方文化特点 5、与自然环境相协调 6、有利于城市景观和人居环境的改善 目前，武汉市正在进行新一轮主城控规编制工作，为此于2006年启动了 武汉市主城区用地建设强度研究及武汉市城市立体空间概念规划研究工作 ，旨在为用地强度指
7、标的制定提供更加科学的量化分析依据，对容积率、建筑高 度等指标提出弹性、动态的管理思路和执行依据，同时，将强度研究技术成果转 化为指导控规编制的应用文件及项目管理规定，全面服务于当前的规划管理工作 。 建筑高度 绿地率 地块重要控制指标 武汉市控规编制 控制指标专项研究 武汉市城市立体空间概念规划研究 武汉市主城区建筑高度分区规划 武汉市主城区绿地专项规划 武汉市主城高度分区 规划指引 武汉市政府出台 管理文件及政策 容积率 建筑密度 武汉市用地建设强度研究 武汉市主城区用地建 设强度管理规定、 市人民政府关于加强 规划管理促进“两型社会” 建设的意见 第一部分 用地建设强度研究 第二部分 强
8、度管理技术规定的研究与制定 第三部分 建筑高度研究略述 第一部分 用地建设强度研究 强度研究依据城市总体规划，采取“总量控制、分区管理、动态平衡”的 原则对用地建设强度进行控制。 城市强度控制体系 国内外案例研究 中国城市现状 宏观层面把握总量控制 微观层面实现动态平衡 中观层面实行分区管理 强度控制策略 一、强度研究的总体思路 （一）国内外城市在强度研究领域的探索和实践 1. 对城市用地建设强度实行区划控制。 香港都会区的发展密度分区 一、强度研究的总体思路 都会区新市 镇 乡郊地区 住宅发 展密度 第一区 810倍（已建 地区）6.5倍 （新发展区） 8.0倍3.6倍 乡郊市镇商业 中心
9、住宅发 展密度 第二区 5.0倍5.0倍2.1倍 乡郊市镇范围 内商业中心以外地区 ,以及有中等运量交 通设施服务的地区 住宅发 展密度 第三区 3.0倍3.0倍0.75倍 乡郊市镇外 围或其他乡郊发展区 或远离现有居民但有 足够基础设施的地点 住宅发 展密度 第四区 0.4倍0.4倍 同三区，但受 基础设施或景观方面 限制 住宅发 展密度 第五区 0.2倍 宜取代地区内 临时构筑物，以改善 地区内的环境 2. 对城市用地建设强度实行分级控制。 城 市用地强度分级 上海市6 深圳市4 香港地区5（都会区分3级） 广州市4 福州市3 厦门市3 一、强度研究的总体思路 （一）国内外城市在强度研究领
10、域的探索和实践 3.划定特别控制地区并编制相应的规划进行强度控制和引导。 国家、城市具体做法 日本街区规划 新加坡开发指导规划、城市设计、微观区划 香港地区特别发展管制、城市设计 内地其他城市城市设计、控制性详细规划 （一）国内外城市在强度研究领域的探索和实践 一、强度研究的总体思路 4. 对用地类别和建筑类型进行不断细分以达到对建设强度的精确控制。 大阪城市土地使用基本区划 一、强度研究的总体思路 （一）国内外城市在强度研究领域的探索和实践 5. 以政策、法规的形式强化强度管理制度并加强管理执行力度。 上海市城市规划管理技术规定 中心城（外环以内地区）中心城外（外环以外地区） 内环线以内地区
11、内外环线之间地区新城中心镇一般镇及其他地区 DFARDFARDFARDFARDFAR 低层独立式住宅20%0.4 18%0.3518%0.318%0.318%0.35 其它低层住宅建筑30%0.9 27%0.8 25%0.725%0.725%0.7 住宅建筑 （含酒店 式公寓） 多层33%1.8 30%1.6 30%1.4 30%1.0 30%1.0 高层25%2.5 25%2.0 25%1.8 商业、办 公建筑 （含旅馆 建筑、公 寓式办公 建筑） 多层33%2.0 50%1.8 50%1.6 40%1.2 40%1.2 高层25%4.0 45%3.5 40%2.5 工业建筑 （一般通 用厂
12、房） 、仓储建 筑 低层60%1.2 50%1.0 40%1.0 40%1.0 40%1.0 多层45%2.0 40%1.5 35%1.2 35%1.2 35%1.2 高层30%3.0 30%2.0 公共绿地按照建设部公园内部用地比例的规定执行 注：1.本表仅适用于编制详细规划的小于或等于2万平方米的单一基地； 2.本表规定的指标为上限。 区位 建筑容量 类型 （一）国内外城市在强度研究领域的探索和实践 一、强度研究的总体思路 （二）现阶段中国城市在建设强度控制方面面临的问题 1、缺少自上而下的强度控制体系，城市住宅建设总量和人口密度不断突破规划目标 ，城市环境承载压力不断增加。 注：2005
13、年，武汉市主城区常住人口达453.1万人，居住建设量达1.6亿平方米，远超过上轮总体规划 的目标预测值（根据96版城市总体规划， 2020年住宅建设量为0.7亿平方米）。 一、强度研究的总体思路 2、缺少分区层面对强度的引导策略，用地建设强度分布极不均衡，主城中心 区建设强度相对偏高而外围地区相对过低。 现状用地建设强度分布示意图现状用地建设高度分布示意图 （二）现阶段在建设强度控制方面面临的问题 一、强度研究的总体思路 2、缺少分区层面对强度的引导策略，用地建设强度分布极不均衡，中心区建 设强度相对偏高而外围地区相对过低。 城市 环线 建筑量 （万方） 用地面积 （ha） 平均容 积率 一环
14、28321349.42.1 二环5137.12830.061.82 三环4172.763168.831.32 外环819.671077.370.76 总计12961.538425.66 居住用地容积率空间分布分析 （二）现阶段在建设强度控制方面面临的问题 一、强度研究的总体思路 4、城市基准地价体系尚未对用地建设强度起到明显的调控作用。 楼面地价随容积率变化曲线图容积率随楼面地价变化曲线图 成交地价随容积率变化曲线图容积率随成交地价变化曲线图 （二）现阶段在建设强度控制方面面临的问题 一、强度研究的总体思路 （三）在强度控制层面的应对策略和研究思路 对策1： 配合宏观政策导向，实现城市调控目标
15、 对策2： 贯彻总体规划意图，引导城市建设实施 对策3： 加强微观条件分析，体现土地区位差别 对策4： 适应市场经济规律，发挥土地最优价值 一、强度研究的总体思路 总体而言，强度研究是分别在宏观、中观及微观层面实行强度 控制，建立系统、完善、科学的强度管理体系。 一是在宏观层面满足城市总体建设目标要求，控制城市人口规 模及建设总量； 二是在中观层面实行强度区划控制，对城市用地进行分区域、 分级别控制； 三是在微观层面充分考虑各项条件对用地建设强度的影响，明 确各类用地的强度指标。 （三）在强度控制层面的应对策略和研究思路 一、强度研究的总体思路 主要研究内容： 一是 强度研究的用地类别 二是
16、强度分区区划图的确定 三是 强度控制指标的制订 二、强度研究的主要内容 （一）强度研究的用地类别 本次强度研究依据城市用地分类标准、城市总 体规划确定的用地类别、现状用地构成、各类型建筑的 共性特征、以及相关城市在强度管理中的分类经验，确 定强度研究对象范围（即用地类别），并对各类用地进 行归并管理。 二、强度研究的主要内容 1 、城市用地分类标准 类别 代号 类别名称范围 R 居住用地居住小区、居住街坊、居住组团和单位生活区等各种类型的成片或零 星的用地。 C 公共设施用地居住区级以上的行政、经济、文化、教育、卫生、体育以及科研设计 等机构和设施的用地，不包括居住用地中的公共服务设施用地。 M 工业用地工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地，包括专用的铁路、 码头和道路等用地，不包括露天矿用地，该用地应归入水域和其他用 地（E） W 仓储用地仓储企业的库房、堆场和包装加工车间及其附属设施等用地 T 对外交通用地铁路、公路、管道运输、港口和机场等城市对外交通运输及其附属设 施等用地 S 道
