财政部PPP相关政策解读、趋势和主要问题分析报告

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1、PPP相关政策解读、趋势和主要问题分析 2017年4月 内容提要 一、什么是PPP？ 二、主要工作和工作思路 三、重点问题分析 2 一、什么是PPP？ 从国际做法看，PPP是一种制度创新，方式多样，概念宽泛。 从国内实际看，PPP有着适应体制和经济形式的特殊内涵，中国式PPP。 PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式 择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商 原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府 依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资 本获得合理收益。 3 PPP应当充分体现以下特征 物有所值（Value for

2、 Money） 考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、 可完成性）和定量评估（公共部门比较值） 物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据，以提高公共服务采 购的性价比 风险分担 风险由最适宜管理风险的一方承担 全生命周期管理 包括整个项目生命周期， 包括设计、建设、运营、维护全过程，双方通过长期合同明确 权利和义务 关注服务，而不仅仅是资产的建设 按照基于项目表现（performance-based）的支付公式付费，没有服务就没有支付（no service no pay） 竞争性采购 一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，政府可以获得

3、谈判优势，不是简单的价格比 较，而是综合评价 鼓励创新 注重产出标准而不是实现方式，发挥社会资本的主观能动性，有利于鼓励服务和技术创 新 4 PPP在国际上的发展历程 英国：私有化（撒切尔）、PFI（梅杰）、PF2（2012年） ；截至2013年末725个项目，总金额542亿英镑，占公共部 门总投资的11%。 澳大利亚：1987年推行PPP，放任自由；120多个项目，总 价值700亿澳元，占基础设施项目总价值的15%。 加拿大：2003年推行PPP；截至2013年末实施206个项目。 法国：16世纪特许经营，1998年提出CP， 2004年出台PPP 法（特许经营、CP）。 美国：道路/高速公

4、路和水处理，特许经营，PPP市场不发 达。 韩国： 1994年颁布促进社会资本参与基础设施投资法 ；截至2013年底，实施PPP项目651个，投资875.5亿美元； BTO、BTL。 5 PPP在中国为什么这么火爆？ 现实需要：传统政府“包打天下”的公共服务供给方式难以为继。 改革要求：十八届三中全会、五中全会要求。 “建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参 与城市基础设施投资和运营。” “推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过 合同、委托等方式向社会购买。” 供给侧结构性改革，提高全要素生产效率，去产能、去库存、去杠杆，新型城 镇化建设

5、+公共产品公共服务+新兴产业。 新预算法实施 VS 融资平台转型 重要意义： 有利于提高公共服务供给质量和效率，保障和改善民生。 有利于政企分开、政事分开，加快转变政府职能。 有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。 有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。 6 1.4 PPP模式的应用领域 7 政府可行性缺口补助 财政补贴（由财政对项目使用者付费不足部分直接付费）； 股本投入； 优惠贷款； 其他优惠政策（经营性开发收益、土地等资源投入）。 二、主要工作和工作思路 立足体制机制变革，大力推进理念转变。 以财政体制改革为基础，牵引带动投融资体制、行政管理体制等改革 的一项重大体

6、制机制变革。 着眼长远健康发展，不断完善顶层设计。 按照“法律规范+配套政策+操作指引”三位一体的思路，强化顶层设计 ，修订新预算法、政府采购法等法律法规，推动特许经营条 例出台，提请国务院办公厅转发推广PPP模式指导意见，印发操作指 南、合同指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引、项目政 府采购管理办法、PPP项目财政管理办法、PPP信息公开管理办法等。 增强社会资本信心，创新完善保障政策。 设立中国PPP融资支持基金，创新专项资金扶持政策，健全项目融资机 制。 积极培育统一市场，加强基础设施建设。 推动示范项目建设，启动PPP管理基础设施建设，建立PPP咨询机构库 名录。 8 二、主

7、要工作和工作思路 2016年主要工作： 强化法律制度保障，增强社会资本信心。 优化财政管理方式，加大PPP模式推广力度。 加大政策支持力度，鼓励民营资本参与。 推动示范项目实施，发挥引领带动作用。 加大信息公开力度，推动市场良性竞争。 注重部门协同合作，加快形成政策合力。 加强工作督导检查，确保工作落实不打折扣。 丰富宣传合作形式，不断扩大社会影响。 9 二、主要工作和工作思路 PPP项目财政管理办法包括总则、项目识别论证、项目 政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理 、监督管理。 背景：项目实施涉及财政资金预算管理、资产负债管 理、监督管理等环节，目前缺少明确的履职规范，难以 有效

8、保障社会资本方的合法权益，有必要加强PPP项目 财政管理，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法 权益。 10 二、主要工作和工作思路 识别论证阶段： 政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级 以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级 财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物 有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管 理。 11 二、主要工作和工作思路 政府采购管理：本级人民政府审核同意；合理设置社会资本的资 格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。 合同审查：PP

9、P项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有 所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内 容是否发生实质性变更，合理分配项目风险，明确项目付费与绩 效评价结果挂钩，合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条 件和程序等 12 二、主要工作和工作思路 财政预算管理： 纳入中期财政规划；编制年度资金预算；应当根据预算管理要求，将 PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划， 经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核。 PPP项目中的政府收入包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法 律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收 益分成、社会资本违约赔偿

10、和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的 PPP专项奖补资金收入等。 PPP项目中的政府支出。包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据 法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套 投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金 支出。 13 二、主要工作和工作思路 项目资产负债管理： 建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有 资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资 产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。 存量国有资产管理。PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的 ，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国

11、有资产 管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。 14 二、主要工作和工作思路 项目资产负债管理： 特许经营权管理。PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的， 应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市 场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价 值折价入股、授予或转让。 项目收益权管理。对于归属项目公司的资产及权益的所有权 和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵 押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP 综合信息平台上公示。 15 二、主要工作和工作思路 项目资产负债管理： 项目移交管理。项目因故提前终止的，因政府原因或

12、不可抗 力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补 偿；如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求 社会资本承担相应赔偿责任。 项目债务管理。PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公 司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项 目公司的债务不得移交给政府。 16 二、主要工作和工作思路 关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 （财金201690号）出台背景 从各地实际情况看，PPP项目尽快“落地”仍存在一定的困难和挑 战。 有的地方提出，政府性基金预算可否支持PPP项目，希望明确 相关政策。 有的地方倾向于与国有企业或者当地企业合作，在采

13、购环节通 过设置特殊条款，对民间资本区别对待，影响了民间资本的参 与热情。 有的地方认为PPP只是政府融资方式的变化，将PPP视为变相融 资的工具，通过回购协议、保底承诺等假“PPP”回到举债建设 的老路，并不关心改善公共服务供给。 有的地方认为已经通过政府采购程序选择项目实施单位，还需 经过招标程序选择项目实施方，增加了采购环节成本和负担。 17 二、主要工作和工作思路 进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共 服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试 点。 在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流， 市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作

14、相对成熟，各 地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并 取消专项建设资金补助。 在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具 备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励 尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。 18 二、主要工作和工作思路 重点引导民营资本参与 确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（ 包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合 作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。 对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政 部门将不再安排资金和政策支持。 19 二、主要工作和工作思

15、路 切实有效履行财政管理职能。 合理确定公共服务成本，统筹安排公共资金、资产和资源，平 衡好公众负担和社会资本回报诉求，构建PPP项目合理回报机 制。 对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下 ，统筹用于支持PPP项目。 对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价 值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失。 对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目，要依据合同将超 额收益的政府方分成部分及时足额监缴入国库，并按照事先约 定的价格调整机制，确保实现价格动态调整，切实减轻公众负 担。 20 二、主要工作和工作思路 简政放权释放市场主体潜力。 各级财政部门要联合有关部

16、门，加强项目前期立项程序与PPP 模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。 对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依 据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建 设、生产或者提供服务的，按照招标投标法实施条例第九 条规定，合作方可以不再进行招标。 21 二、主要工作和工作思路 简政放权释放市场主体潜力。 各级财政部门要联合有关部门，加强项目前期立项程序与PPP 模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。 对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依 据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建 设、生产或者提供服务的，按照招标投标法实施条例第九 条规定，合作方可以不再进行招标。 22 二、主要工作和工作思路 PPP项目以奖代补专项资金安排支出用于对符合条件的PPP示范项目和 转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目给予一定奖励，提