区域间政府合作_区域经济一体化的路径选择

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1、区域间政府合作区域经济一体化的路径选择 陈剩勇马 斌 内容提要 区城经济一体化是经济全球化时代世界经济发展的 一大趋势 。 中国加 入 确以后 , 在加 快与国际社会接软 、尽 快 融入全球化世界的 同时 , 如何加强国内各区城 间的 经济合作以实现区域经济一体化 , 同样是 中国政府必须 面对的一 个 重大课题 。 本 文从分析我国区域经济一体化实现的体制性障碍入手 , 探讨了现阶段我国区城经济一 体化的路径选择问题 , 认为区城政府合作是现有体制下实现区域经济一体化的理性选 择 。 基于此一认识 , 作者提出了区域政府合作机制的建构及其原 则 , 指出构建区城政 府合作机制 必须要有良好的

2、制度环境 、合理 的组织安排和完善的区城合作规则 。 关健词 区域经济一体化 地方保护主义区城政府合作 路径选择 一 、 问题的提出与相关文献的回顾 经济全球化和区域经 济一体化是当前世界经济发展的两大趋势 。 随着中国社会经济的发 展 , 尤其是加人后 , 改革开放的不断深化和市场经济体制的初步确立 , 中国区域经济的联系 越来越紧密 , 区域合作的范围和领域不断拓展 , 合作规模不断增大 , 形成了像长江三角洲 、珠江三 角洲等重要的经济区域 。 与此同时 , 计划经济时代形成的 “ 行政区经济 ”, 以及近年来愈演愈烈的 地方保护 主义 , 则严重地阻碍 了区域经济一体化的进程 , 从而

3、增加了地方 之间贸易的交易成本 , 损害了经济增 长 。 按照法 国经济学家的研究 , 年中国国内省级 间商品贸易平 均关税达到 了 , 比年前整整提高了 。 这一关税水平超过 了欧盟各成员 国之间 的关 税水平 , 和美国与加拿大之 间的贸易关税相当 。 年 中国消费者购买各自所属省份自制产品 的数量是它省产品的倍 , 而到 了年 , 这一比重达到倍 。 因此 , 如何打破地方保护 主 义 , 构筑区域经济的总体优势 , 已经成为当前我国政府和学界共 同关注的焦点之一 。 现有的文献 对区域经济发展与地方政府间关系的研究 , 主要集中在两个领域一是区域经济学的研究 。 就当 代中国区域问题研

4、究而言 , 区域经济学的研究是最丰富和最深刻的 , 它不仅从经济学的角度进行 了深刻的理论分析 , 而且提供了丰富的实证材料 , 尤其是近段时期以来围绕着长江三角洲区域经 济一体化间题的一 系列 实证分析和理论探讨的论著 , 大大推动 了该领域研究的深人 。 在诸多 经济学者看来 , 当代中国区域经济 的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善 , 因为市场的 力量迟早要冲破行政区划 的边界 , 从而促进经济的合理分工与协作 , 促进资源 的合理配置 , 一旦 企业 主导 型的区域经济合作组织定格为区域经济合作的主角 , 一个国家便步入了兴旺发达的现 代化快车道 。 二是经济地理学和政区地理学

5、的研究 。 世纪年代以来 , 国内经济地理学与 本文是浙江大学重点项目 “ 民营经济与制度创新 ”的子课题“ 民营经济与地方政府 ”的阶段性成果之一。 区域 间政府合作区域经济一体化的路径选择 政区地理学 的研究也不断触及区域行政 问题 。 这一领域的学者往往从行政区域改革 的角度切人 这一研究课题 , 从管理学的管理幅度与管理层次适度 的原则 出发 , 考察 中国现行的行政区划存在 的种种 问题 , 并围绕着一些热点问题 如 “ 撤县 改市 ”、“ 市领导县体制 ”、“ 撤 消地区行署建立 实体 市 ”等, 展开激烈 的争论并提出 了一些改革的对策 。 这些对策的一个共同的思路就是调整行政

6、区划 , 使行政区与经济区尽可能一致 , 这一点在区域经济学研究 中也得到了不少学者 的认 同 。 经济学家和地理学家的见解 , 为我 国区域经济一体化的发展提供了许 多富有建设性 的理论 指导和政策性建议 。 但是 , 我们也必须看到 , 在我国现有 的体制背景下 , 上述两种思路都存在着 明显的缺陷 。 首先 , 从区域经济学的视角来看 , 依靠市场经济的发展和完善来促进区域经济一体 化的实现 , 毫无疑间 , 应是解决中国区域经济发展障碍的最佳思路 。 然而 , 我国从计划经济到市 场经济的社会转型决非一朝一夕之功 , 市场化机制的发育成熟 、统 一的大市场 的形成 , 无疑是一 个漫长

7、的发展过程 , 即使在市场经济已经完全发育成熟的发达国家 , 其 固有的市场失灵的客观存 在也使我们无法完全将解决区域经济发展 问题的希望寄托于市场万能的神话之上 。 进言之 , 正 如许多经济学家指出的 , 市场力量的作用通常倾向于增加而不是减少区域差异 , 因此 , 即使是市 场发达 的社会 , 也倾向于实行政府干预型的协调模式 。 其次 , 按照经济地理学和政区地理学的改 革思路 , 即重新调整行政区划 , 从理论上看似乎可行 , 从实践的角度看却未免是脱离了当代 中国 政治与社会现实的纸上谈兵 。 众所 周 知 , 许 多行政区划是历 史形 成 的 , 具有相当的稳定性和刚 性 , 不

8、能也不应该随着经济活动的频繁变化而随意调整 。 同时 , 经济区 以经济为主要标准甚至是 惟一的尺度 , 而行政区则要考虑到综合性 因素 , 而不能仅以经济为限 。 对现行的行政区划的重新 调整 , 涉及政治 、经 济 、文化等各个方 面 , 很可能是一项比需要解决 的问题本身还要困难和复杂的 工程 , 搞得不好恐怕治丝益葬 , 引发 出难以预料的后果 。 我们认为 , 研究现 阶段我国的区域经济发展与区域合作 , 需要从政治经济学的维度切人 , 通 过对政府结构 、政府 的决策程序及其微观基础 的考察和审视 , 推进 问题的解 决 。 因为 , 实现区域 经济一体化 的主要障碍 , 即地方保

9、护主义的根源在于现行的体制和结构 。 在市场机制尚不完善 、 法治极不健全 的情况下 , 仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量 , 显然难以冲破这一体 制性 的障碍 。 在我们看来 , 通过构建一个强有力的区域政府合作机制 , 依靠政府间的合作积极推 动区域经济一体化 , 是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展 的理性选择 。 二 、 区域经济一体化的体制障碍区域政府合作的逻辑起点 区域经济一体化 , 指称的是按照自然地域经济内在联系 、商 品流 向 、 民族文化传统以及社会 发展需要而形成为区域经济的联合体 。 区域 经济一体化 同时也是建立在区域分工与协作基础 上 , 通过生产要素

10、的区域流动 , 推动区域经济整体协调发展的过程 。 目前 , 包括长三角 、珠三角在 内的经济区域存在 的最大的问题是各自为政 , 地方市场分割和地 方保护 主义 阻碍 了经济资源 的 自由流动和跨地区的经济合作 。 尽 管随着经济发展水平和市场发育水平的提高 , 随着 国家立法 的完善和执法环境的变化 , 地方市场分割和地方保护主义的内容和表现形式也在发生变化 , 但造 成这一现象的体制性根源依然根深蒂 固 , 体制转轨过程 中行政性分权下的 中央与地方之间的权 力结构 、“ 政绩合法性 ”主 导下 的地方干部考核制度 、政府机构庞大 与地方财政困境 , 以及计划经 济时代遗 留的工业布局

11、, 共 同造成了区域经济一体化 的体制障碍 。 新制度经济 学认 为 “ 对于一 个有着长期集权且市场不发达 的国家来讲 , 供给主导型的制度变迁将起主要作用 ” 。 在我们这 样一个政府主导型的发展 中国家 , 只有通过政府进行市场化 的制度创新 , 才能打破传统体制的制 政治学研究 年第期 度均衡 , 从而推动区域经济朝一体化的方向发展 。 一 行政性 分权 下的中央与地方之间的权力结构 , 年以来 , 以下放财政权和税收权 、投 融资权和企业管辖权为核心 的行政性分权 , 有效地 调动了地方的积极性 , 促进了我国经济的飞速发展 , 但这种以行政性分权为核心所形成的体制存 在严重 的缺陷

12、 , 并直接导致了地方市场分割格局的出现 。 从财税体制看 , 年代的几次改革都 突出了 “ 包 ”的特点 , 围绕着实行和强化包干制而展开 。 财政包干制明显带有向地方倾斜收人的 色彩 , 地方政府往往通过对企业减免税收 , 然后以集资 、 摊派等形式 , 通过体外循环 , 把税负纳入 地方政府 的财库 , 从而造成了国家财力 的分散化 。 尤其值得注意 的是 , 由于实行了财政包干制 , 地方政府在增加 本级财政收人的动机诱导下 , 往往容易忽略规模经济和技术更新换代的要求 , 一 味地盲目投资 、重 复建设 , 导致地区间产业结构趋 同 , 从而降低了资源配置的效率 。 从企业的实 际地

13、方所有制看 , 企业划归地方或由地方兴建 , 形成了所谓的产权地方化 。 由于按照企业隶属关 系征税 , 地方 国有企业就成 为地方财政的重要财源 。 而产权地方化则导致国企改革相 对迟 缓 , 政 、企分开 的改革措施不能落实 , 使企业始终难以成为独立经营 的市场主体 , 同时也强化了地方 政府作为一级利益 主体的身份 。 二 “ 政绩合法性 ”主导下的地方干部考核制 度 在经济权力 下放和市场化的过程 中 , 地方政府 的合法性基础也发生了相应的变化 。 在这种 新 的制度环境下 , 经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一 。 地方政府的领导人通过 发展地方经济 , 推动的增长 ,

14、 一方面可为 自己燕得上层的肯定 , 另一方面通过为辖区内的人 民提供广泛 的社会福利 , 又可获得地方人民的支持和认可 , 地方政府的政治统治基础开始发生了 转变 , 形成了所谓的 “ 政绩合法性 ”。 有学者指出 , 在中国现行政治制度下 , 越来越 出现一种倾向 , 表明地方政府官员 的提升与当地的经济发展成正比 。 斯坦福大学的周黎安博士运用 了一个委托 代理的模型 , 对年至年间中国大陆个省除西藏和海南的数据进行了实证检验 , 结 果显示各省 的经济绩效与地方官员 的晋升之间呈现出高度 的正相关性 。 因为现行的干部考核 制度特别是对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济发展

15、业绩进行直接挂钩 , 而 这种业绩又 主要以上了多少项 目 、建 了多少企业 、经 济增长速度多少等指标来进行简单量化和 比 较 。 这样 , 就必然导致各行政区首脑或部 门干部强化资源配置本地化和保护本地市场 。 再加 上 地方官员频繁的地区间调动 , 更使地方政府在经济竞争中急功近利 , 寻求短期经济行为 , 从而使 国民经济 的发展缺少可持续性 。 三政府机构庞大 与地方财政困境 地方市场分割 、 政府间合作动力 不足的另一个重要动 因在于政府机构庞大 , 而地方财政困 难 。 当前 , 中国政府机构人员 队伍十分庞大 , 超编严重 , 不少地区政府财政十分紧张 , 拖欠工资现 象很普遍

16、 。 年底 , 财政供养的人口万人 , 比年增长了 , 大大高于同期人口 增长的速度 。 在财政人口中 , 党政机关干部约万人 。 年一年 , 国家财政收人每年 增加 创 亿元左右 , 但 同期财政人口每年增加多万人 , 加上增加工资的部分 , 财政每年需增 加工资性支出多亿元 , 占国家新增财力 的 以上 。 在不少地区 , 新增财政收人约以 上用于人员经费 。 政府财政成了典型 的 “ 吃饭财政 ”。 尤其是对很多不发达的地区来说 , 财政 上的困境更使得地方政府走入一个两难境地 , 一方面 , 如果要搞活当地经济 , 就需要对公共设施 投资 , 减轻当地经济 主体的负担 另一方面 , 各种财政刚性支 出迫使地方财政必须不断扩大或维 持财政收人 , 结果当地经济主体的税负不减反增 。 这些地区的财政困境和当地的经济发展水平 形成一种相互遏制的格局 , 一旦地方政府缺失 自身动力进行制度创新来打破这种格局 , 往往就会 区域 间政府合作区域经济一体化 的路径选择 转而采用地方保护主义 , 以分割市场 的形式来增加 当地 的财政收人 。 四传统体制下遗