我国农村改革30年的成就、问题与今后改革思路

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1、我国农村改革3 0 年的成就、 问题与今后改革思路 马晓河黄汉权蓝海涛 一摘要：本文总结了我国农村改革3 0 年实行的重大改革举 措、基本特点，概括了农村改革取得的主要成就，剖析了影响 今后农村改革和发展的一些深层次障碍和问题，提出了未来深 化农村改革的思路与建议。文章认为，今后一个时期，要按照 构建城乡经济社会一体化发展的机制体制的要求，重点围绕农 村基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面，不断深 化农村各项改革，促进形成城乡经济社会一体化发展的新 格局。 我国改革不仅发端于农村，而且也率先从农村改革取得突破。农村 改革的成功，为全国改革、发展提供了重要经验，做出了重要贡献。回 顾总结

2、3 0 年来农村改革的经验，理清农村改革与整体改革之间的关系， 剖析目前农村改革存在的问题，探讨今后农村改革的方向和思路，对实 现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略目标具有深远意义。 一、3 0 年农村改革的重大举措及基本特点 改革开放以来，围绕调动广大农民积极性与创造性、解放和发展农 村生产力的宗旨，我国在农村进行了放开搞活农村经济的一系列重大改 革，取得了举世公认的巨大成就。 * 王为农、姜长云、方松海对本文提出建设性修改意见，在此对他们表示感谢。 4 9 纪念农村改革3 0 周年学术论文集 ( 一) 3 0 年农村改革的重大举措 3 0 年的农村改革涉及农业和农村的方方面面，涵

3、盖领域广阔，内 容非常丰富，可以从不同视角进行总结。归纳起来，主要有以下重大改 革举措。 一是改革农村土地经营制度和乡镇企业产权制度，实现了农村所有 制结构的多元化。改革开放后，我国废除了人民公社制度，在农村逐步 实行了“土地集体所有，农户承包经营”的新的土地制度，探索出农村 集体经济一种新型的实现形式。农村联产承包责任制极大促进了农业和 农村经济发展，同时也产生了大量剩余劳动力。为解决剩余劳动力的出路， 我国又沿着虚拟产权实体化、明晰化的方向，逐步推进乡镇企业产权制度 改革，把乡镇企业由原来的单一集体所有制逐步转为股份制、股份合作制 和民营企业等多种所有制，实现了农村非农产业所有制结构的重大

4、变革。 二是改革农产品和生产要素流通体制，逐渐形成了市场化的资源配 置方式。随着联产承包责任制的深入推进，多年受压抑的农业潜在生产 力被集中释放出来，农村余粮及其他农产品不断增多，迫切需要流通。 1 9 8 5 年，中央适时确定在农村引入市场调节机制，取消农产品统购派 购制度，改为合同订购，同时逐步开放农产品市场，实现了农产品由政 府定价向市场定价的转变。随后，农业生产资料、农村劳动力、资金、 土地等生产要素也陆续采取市场化改革方式，形成了多种多样的生产要 素市场，农业市场化程度不断提高。 j 是改革农村金融体制，初步形成了多种经济成分互补的农村金融 组织体系。为发挥农村金融对农业和农村发展的

5、支持作用，按照构建分 工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系的目标， 我国不断改革中国农业银行、农村信用社，创建中国农业发展银行并拓 展其功能，放宽农村地区银行业金融机构准人条件，开展民营经济参与 组建村镇银行试点工作，培育多种形式的新型农村金融组织。 四是改革农村税费体制和公共服务体制，实现了公共财政对农民由 “取”向“予”的重大转折。从2 0 0 0 年开始农村税费改革试点以来，国 家不仅于2 0 0 6 年取消了长达26 0 0 年的“皇粮国税”，而且从2 0 0 4 年 起还逐步对种粮农民实施“四项补贴”，开创了直接补贴农民的先河， 5 0 。 体制改革 这些都标志着国

6、家与农民的分配关系发生了由“取”向“予”的重大转 折。在农村社会事业和社会保障方面，也配套推进了农村义务教育、新 型合作医疗、最低生活保障等农村公共服务体制改革，开始朝着建立城 乡一体化的公共财政体制方向大踏步迈进。 五是改革农民丁管理制度，逐步消除农村劳动力转移的制度约束。 我国农民工管理由2 0 世纪9 0 年代的限制农民工流动，逐步转向2 1 世 纪之初的承认流动、接受流动、鼓励流动。2 0 0 6 年颁布的国务院关 于解决农民T 问题的若干意见，从农民1 二进城就业、子女教育、公共 卫生、社会保障、权益维护等方面，保证农民工享受平等的待遇，有利 于农民工逐步转化为新型市民。 六是改革人

7、民公社体制和推行村民自治，以乡村治理方式转犁推动 农村政治体制改革。1 9 8 2 年以乡镇机构取代人民公社组织，实现了乡 村治理方式的第一次转型；1 9 9 8 年实施的村民自治制度和2 0 0 4 年之后 开始的乡镇机构改革，正在推动乡村治理方式的第二次转型。 ( 二) 3 0 年农村改革的基本特点 回顾3 0 年农村改革的历程，主要有以下基本特征。 一是改革路径由“从下到上”逐步转为“从上到下”。从改革开放 初期到2 0 世纪9 0 年代，我国农村土地承包经营制、农产品流通体制、 农业产业化组织、农民专业协会、农民工流动管理等领域的改革，一般 都是由农民、基层政府、民问组织等下层社会政治

8、力量在实践中首先发 起改革，然后向上传递，逐渐转化为上层改革意志。以2 0 0 0 年开始的 农村税费改革为后期标志，随后推出的义务教育、新型合作医疗和乡镇 机构等改革举措表明，农村改革呈现出中央、省级政府等上层组织首先 发起再向下层逐级推动的由上到下的主要路径趋势。 二是改革环节从生产开始再到流通环节。农村改革之初，发端于农 业生产领域的家庭联产承包责任制，解决了生产动力问题，使农业生产 得以迅速发展，一举解决了长期困扰中国的粮食等大宗农产品紧张问 题。随着剩余农产品不断增多，统购统销的农产品流通体制与农业生产 发展的不适应性日益显示出来，于是国家便着手改革农产品流通体制， 逐步开放农产品市

9、场。 5 1 纪念农村改革3 0 周年学术论文集 三是改革领域从相对容易的经济领域逐步延伸到比较困难的社会政 治领域。农村初期改革主要围绕家庭联产承包责任制、乡镇企业、农产 品流通体制等经济领域进行改革，这些改革相对容易进行。经济领域改 革的成功使农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体，参政议政 意识增强，于是国家在2 0 世纪9 0 年代开始实行以村民自治为主体的农 村政治体制改革，赋予农民自主管理的权力。进入2 1 世纪，为解决农 村经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，农村改革逐渐延伸到 比较困难的农村教育、医疗、保障等社会领域。 四是改革方式由点到面、先试点后推广。为适应我国农

10、村生产力参 差不齐、区域差别大的国情，农村改革往往采取“先行局部试点、逐渐 全面推开”的渐进方式。如早期的农村家庭联产承包责任制发端于安徽 凤阳县小岗村，中央不采取一刀切的强制推行方式，允许各地先试点， 取得效果后再推广。后期的农村税费改革也是先在安徽省试点，取得成 功经验后，再逐步推向全国。目前推行的集体林权制度改革也是如此。 五是改革内容由单项推进逐步转向综合配套改革。农村改革启动 后，家庭联产承包责任制、粮食和棉花流通体制、农村信用社体制等方 面的改革举措，彼此联系相对松散，往往单独实施。2 1 世纪后，改革 向纵深发展，各项改革联系相当紧密，彼此相互交织，不少领域的改革 很难冉单独推进

11、，往往像农村综合改革( 含县乡财政体制改革、乡镇机 构改革、农村义务教育体制改革) 一样，需要多项改革综合在一起推 进，一项主导改革需要若干项改革配套进行。 二、3 0 年农村改革取得的主要成就 3 0 年农村改革取得了巨大的成就，不仅为我国创造3 0 年经济高增 长的世界奇迹奠定了扎实的物质基础，有力维护了我国社会政治的稳 定，而且推进全国整体改革发挥了重要作用。 一是农村改革解放了农村生产力，为我国改革开放3 0 年经济高增 长奠定了雄厚的物质基础。一系列农村改革举措大大解放了农村生产 力，有效调动农民生产积极性，实现了农业和农村经济的巨大繁荣和农 5 2 。 体制改革 民的持续增收。与1

12、 9 7 8 年相比，我国粮食总产量从3 04 7 7 万吨增加到 2 0 0 7 年的5 01 5 0 万吨，增加6 5 ；水果从6 5 7 万吨增加到1 81 3 6 3 万 吨，增加2 6 6 倍；水产品总产量从4 6 5 3 万吨增加到47 4 7 5 万吨， 增加9 2 倍；农民人均纯收入从1 3 3 6 元增加到41 4 0 4 元，扣除物价 因素，实际增加6 3 倍；农民猪牛羊肉人均消费量从5 8 千克增加到 1 4 9 千克，增加1 6 倍。丰富价廉的农产品、农业贡献的巨额工业化 资金和源源不断的低成本农村劳动力，为我国实现3 0 年经济的高增长 和工业化从初期快速跨人中期阶段

13、夯实了产品、资金和劳动力基础。可 以说，没有农村改革的成功，就没有我国经济发展的巨大成就。 二是农村改革缓解了社会政治矛盾，维护了我国社会政治的稳定。 改革开放之初，我国农业和农村经济濒临崩溃边缘，农村社会和政治矛 盾异常尖锐。以家庭联产承包责任制、乡镇企业改革为主的农村改革， 促进了农村经济社会大发展，农民生活水平得到显著提高，农村面貌发 生了大的变化，农村社会和政治矛盾得以缓解。到了2 0 世纪9 0 年代后 期，随着农民税费负担不断加重，大量失地农民权益得不到保障，干部 与群众、国家与农民关系日益紧张，农村社会和政治稳定受到严重威 胁。通过实行以农村税费改革为主线的农村改革，减轻了农民负

14、担，保 证了农民的合理权益，成功化解了濒临爆发的农村社会政治危机。可 见，没有农村改革的成功，就没有农村社会经济的稳定。 三是农村改革为全国整体改革提供了重要经验，对推进整体改革做 出了重要贡献。首先，农业改革为工业企业改革提供了示范作用。改革 前的国有工业企业存在“大锅饭”、缺乏经营自主权等问题。家庭承包责 任制的成功，给工业企业改革提供了模板和借鉴，责任制逐步被用到工 业领域的改革中，国有工业企业普遍实行了以放权让利为核心的各种形 式承包经营责任制，并在生产、销售、投资、留利等方面拥有越来越多 的自主权。其次，农村市场化改革对整体市场化改革起到了推动作用。 农产品、农村生产要素的市场化改革

15、本身就是整体市场化改革的重要方 面；随着农产品市场的发展，农民收入和生活水平的提高，需要交换城市 作者计算，原始数据参见国家统计局，中国统计摘要2 0 0 8 。 5 3 纪念农村改革3 0 周年学术论文集 的生产资料和消费品，从而迫切要求城市企业进行市场化改革，形成了农 村改革对城市改革的倒逼机制。第三，农村改革弱化了城乡二元体制结构， 对整体改革产生了诱导作用。农村改革释放 H 大最进城务T 经商的农村剩 余劳动力，催生了个庞大的农民工阶层，从而在一定程度上弱化了城乡 二元结构，要求对长期形成的城乡二元体制进行改革( 诱致性制度变迁) 。 第四，农村改革对整体改革具有拉引作用。2 1 世纪

16、以来，以农村税费改 革、财政支农体制改革为重点的农村改革，给城乡经济社会结构带来深 刻的变化，城乡联系显著增强，对城乡分割管理体制提出挑战，要求建 立“以工哺农、以城带乡”的长效机制，消除城乡二元体制障碍。 三、影响今后农村改革和发展的一些深层次障碍和问题 展望未来，因历史原因形成并长期固化的城乡二元结构制度，仍然 是影响当前和今后一个时期我国农村改革和发展的深层次障碍。如果不 对这种制度进行重大改变，就难以形成城乡经济社会体化发展的新格局。 一是农业基础地位不牢固，农业综合生产能力不够高。改革开放以 来，我国不断加大农业基础投入，农业综合生产能力逐步提高。然而， 在城市化、工业化、国际化和市场化快速推进过程中，随着耕地和水资 源短缺矛盾加剧，农业基础设施不断老化，财政支农投入增长有限以及 农业科技成果转化较慢等问题日益突出，我国农业综合生产能力的上升 速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长速度。特别是近几年 来，农业比较效益由过去的单项下降逐渐变为多项下降，不仅粮食比较 效益下降，一些经济作物和畜产品的比较