《志愿服务与社会政策的演变——以中国珠江三角洲地区为案例的研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《志愿服务与社会政策的演变——以中国珠江三角洲地区为案例的研究（14页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、! 兰三! 兰兰兰皇兰兰皇! 竺兰兰竺兰皇_ 7 9 5志愿服务与社会政策的演变以中国珠江三角洲地区为案例的研究谭建光朱莉玲( 广东青年干部学院)一、研究说明珠江三角洲地区作为当代中国大陆志愿事业的发源地之一( 珠江三角洲地区的广州市于1 9 8 7 年由一批热线人士开通全国第一条志愿服务“热线电话”，迄今有2 0 年历史；深圳市于1 9 9 0 年成立全国第一个正式注册的志愿者社团，经历了1 7 年的变化。见谭建光主编中国广东志愿服务发展报告，广东人民出版社2 0 0 5 年版；谭建光、凌冲主编中国深圳义务工作发展报告，广东人民出版社2 0 0 4 年版) ，在2 0 多年的志愿服务探索、发
2、展、转型过程中，与社会政策的产生、调整、发展之间形成密切的互动关系，值得关注和研究。最近，中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提出“建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系。”( 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，构建社会主义和谐社会专题解读，新华出版社2 0 0 6 年版，第3 2 页) 这样，从党和政府的角度，正式将志愿服务发展纳入和谐社会建设的重要领域，也必然会影响社会政策的调整与变化。珠江三角洲志愿服务与社会政策相互促进和相互制约的关系，及其产生的社会影响，对于中国未来的发展具有借鉴价值。目前，关于社会政策的解释纷繁复杂，仅仅作为研究的理论前提，
3、我们采纳较为简单和广泛认同的概念，即社会政策是“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”( 关信平：社会政策概论，高等教育出版社2 0 0 4 年版，第1 5 页) 国际社会对于社会政策内容、功能的理解不断丰富，如从最低标准向社会质量的转变，“社会质量概念的提出，旨在为欧洲社会模式的可能内涵提供一种愿景，并通过使社会政策和经济政策服从于社会质量这一目标，彻底改变社会政策和经济政策之间的不平等关系。”( 【英】艾伦沃克：2 1 世纪的社会政策：最低标准，抑或社会质，9 | 6I ! 兰兰竺兰兰兰! 兰兰兰兰! 兰兰兰量，郑飞北译，杨团、关信平t当代
4、社会政策研究，天津人民出版社2 0 0 6 年版，第1 8 l 页) 又如从传统社会政策向发展型社会政策( 整体性社会政策)的转变，“社会政策的理念已经明显地取得了实质性的扩展，把生计发展的思路和各种以权利为基础的思路都包括进来，以缓解贫困并满足人民的基本需要。”( 英】安东尼哈尔、 美】詹姆斯梅志里著，罗敏等译：发展型社会政策)珠江三角洲处于两种转变交叉影响时期：既适应中国市场经济发展的深化，从单纯的经济政策转向经济政策与社会政策共同发展；又适应国际社会趋势影响，从单纯福利型、救助型社会政策转向发展型社会政策。志愿服务的内容与功能所发生的转变，与社会政策内容与功能的转变，具有同步性，取得一定
5、的社会效果。广东省青年志愿者协会研究中心是广东省青年志愿者协会第二次代表大会审议通过，正式成立的专门研究机构，与广东青年干部学院青年研究所合署办公。实际上，我们从2 0 世纪9 0 年代中期以来就将珠江三角洲地区的志愿服务作为研究重点，原来主要关注志愿人员的动机与心态变化，志愿组织的发展与转型，志愿活动的繁荣与创新，志愿文化的倡导与普及，较少涉及志愿服务与社会政策的关系。如今，适应中国社会政策兴起的需要，我们结合社会政策演变的视角重新审视珠江三角洲志愿服务发展历程，力求获得一些新的发现与启示。本课题研究依据的主要资料，来源于我们长期调查访问收集的文献、出版物、访问记录、问卷统计数据等。通过整理
6、和分析，探讨志愿服务发展的社会政策背景，以及志愿服务对于社会政策演变的促进作用，希望获得有益的观点。二、社会政策与志愿服务的发展阶段及其背景分析计划经济时期，珠江三角洲地区与全国其他地区一样，“是一个整体社会，政府集经济功能、政治功能、社会福利功能于一身，社会政策没有明显分化出来”( 王思斌：社会政策实施与社会工作的发展，当代社会政策研究，天津人民出版社2 0 0 6 年版，第2 3 4 页) 。在党和政府包揽一切社会事务的环境中，民间志愿服务缺乏产生与发展的空间，只有与政治文化关系密切的“学雷锋、做好事”等运动；独立的社会政策也缺乏产生与发展的空间，被包含在政治思潮主导的整体性政策要素之中。
7、改革开放之后，一方面改变了政策体系“大一统”、严格由中央体制控制的状况，提供基层地区及组织调整的空间；另一方面受到社会迅速变化的冲击，政策演变的速度加快。珠江三角洲作为改革开放的前沿地区，志愿服务发展与社会政策演变都获得逐渐增大的自由度，进行了有益的探索。1 经济政策主导下的志愿服务探索改革开放政策冲击了原有格局，特别是率先开放和搞活的珠江三角洲地区，! 兰三! 竺兰兰竺兰兰兰! 兰兰兰竺垒兰_ 7 9 7“以经济建设为中心”，经济政策优先的趋势较为明显。兴办外资企业( 三资企业) 、发展个体私营企业成为当地引人注目的亮点，不断争取中央政府的“特殊政策”、“灵活措施”成为刺激经济发展的重要因素
8、。问题在于，在整体性的社会结构中，当一个领域发生变化之后，其他领域也必然相应变化。这些变化即使利用政治及行政力量进行干预、控制，也难以完全阻止。珠江三角洲地区人们面向外国、港澳地区吸收外资、学习经济发展经验的时候，也必然受到其社会文化的影响。欧美国家与港澳地区的志愿服务经验，就是借助开发交流的渠道而引起内地人民的关注，并不断被借鉴和吸收。创办中国大陆第一条热线电话的广州市志愿者回顾说到，从2 0 世纪7 0 年代底8 0 年代初观看香港电视的时候，就发现义工热线电话对于辅导青少年成长、解答心理疑难问题、阻止轻生行为等具有积极作用。1 9 8 7 年，几位热心人士获得共青团广州市委的赞同，争取香
9、港义工团体的支持和辅导，成立了“手拉手青春辅导热线”，聘请志愿者为有需要的人员服务( 谭建光：中国广东志愿服务发展报告，广东人民出版社2 0 0 5 年版，第l o 页) 。这件事情引起一些市民的关注，也获得部分媒体宣传报道。但是，一方面由于当时广州市的传统政府包揽社会服务的力量强大，并不重视民间生长的因素；另一方面由于单纯注重经济发展，忽略了社会服务的新动向，所以，广州市志愿服务热线诞生的事情，最初并没有引起政府和社会的重视，更没有对社会政策产生影响。创办第一个志愿服务社团的深圳经济特区，情形就极为不同。深圳市的一群热心人士，主要是大学毕业分配过来，或者从内地调动过来的人员，看到越来越多的外
10、资企业中有众多的外来务工人员，他们的生存困难问题、权益保护问题、文化融合问题都越来越突出，需要获得社会的帮助。因此，从单个人思考到集体商议，看到外国、港澳发达的志愿服务，就受到启发；又听说广州市成立了志愿者热线，也受到鼓舞。在争取到深圳市团委的支持下，他们一方面邀请香港志愿者前来交流，另一方面前往广州市参观取经。经过短暂的筹备，于1 9 8 9 年建立志愿者热线，1 9 9 0 年申请民政局注册而正式成立当代中国大陆第一个志愿服务社团。值得注意的是深圳市的志愿服务从一开始就造成较大的社会冲击，并且引起经济政策的变化，甚至为社会政策产生提供了动力。我们可以剖析最具有典型意义的一个案例。1 9 8
11、 9 年1 0 月的一天下午，2 3 位情绪激动的打工者来到市义工( 志愿者) 服务场所，递交了有7 0 多人签名的投诉信。因为这家港商办的工厂停产了，不但欠了员工4 个月的工资，管理人员还要赶员工到大街上。打工者说。“请你们为我们做主，帮我们解决问题。”“老板要再不发工资，我们就让他好看。”，9 8l 兰兰兰竺兰兰兰三兰兰兰竺! 兰兰兰义工人员迅速联系市劳动局监察大队，全力以赴寻找，很快找到合资企业的负责人进行谈判，据理力争，达成几条协议。半个月之内，工人们如数拿到劳动所得。平息这桩劳资纠纷后，义工人员却陷入深思，当时数百万外来务工人员在外资、私营企业谋生，由于法律匆规则的不健全，出现了诸如
12、加班时间长、拖欠工资、无法获得工伤赔偿等侵犯他们合法权益的现象，必须引起重视。该怎么做呢! 讨论的结果是义工策划和开展“青年临工权益状况调查”。4 2 名义工利用星期日在多个工厂集中的工业区，对工人进行问卷调查；同时对1 5 0 家企业发出问题调查表。进行数据资料整理、访问资料整理之后，写出青年临工渴望关心等报告，递交市委、市政府参考。多位市领导在报告上批示，指出要高度重视和关心外来务工人员的权益。如今，志愿者提出的多条建议被政府采纳，逐渐转化成为规范劳动用工制度和健全社会保障制度的政策及措施。如定期进行劳动用工状况大检查；招收合同制工人要从临工的优秀人员中优先选择；制定最低月工资标准；禁止工
13、厂扣押员工暂住证作为限制员工流动的措施；禁止工厂在临工流动后侵占其劳动所得等等。引自丁时照：高举爱的旗帜记深圳市义务工作者( 1 9 9 4 ) ( 中国青少年研究中心：深圳共青团工作社会化发展之路，中国青年出版社1 9 9 7年版，第8 5 8 7 页)当时深圳、广州等地区仍然是以经济改革为主要任务，制定引进外资企业、发展私营企业、繁荣市场经济的相关政策是政策制定的热点。但是正因为改革开放和市场经济发展的率先探索，企业兴旺、商业繁荣的同时，引发的劳资双方的矛盾、外来员工与社区生活的矛盾、不同利益群体的矛盾等等，需要经济政策之外的政策措施予以协调和解决。由于缺乏独立的社会政策体系，当时的珠江三
14、角洲各级政府就采用不断调整、扩充经济政策内容的方式，解决社会问题。如深圳志愿者在2 0 世纪8 0 年代末、9 0 年代初反映民众呼声，促进政府制定的政策与措施，不仅改变了深圳特区的单一经济政策状况，而且引起全国的关注，推进中国单一经济政策格局的变化，增加一些社会政策的因素。这种以务工人员权益保护及其他弱势群体权益保护为重点的政策调整，从珠江三角洲向内地省市扩展，引起不同于传统集体主义背景的社会保护模式，尊重个人、小群体、非正式群体的社会保护观念逐渐普及。2 社会政策初创时期的志愿服务成长( 1 9 9 4 2 0 0 0 年)中国社会各界对于社会政策的认识是逐渐加深的。改革开放后，虽然国家及
15、各地区已经将国民经济发展规划更名为国民经济与社会发展规划，包含! 竺三! 兰兰兰竺兰兰兰! 兰兰兰竺兰兰I7 9 9社会建设和社会事业的内容，但是，许多政策规划的实施者都仍然习惯于将社会发展从属于经济发展，坚持经济发展能够自然而然解决社会问题的观念。珠江三角洲的经济社会变迁促使政府发生转变，从直接发展经济的角色转向创造社会环境、促进经济发展的角色。这时候，志愿者、志愿组织的活动，在直接帮助各类群体的同时，也成为推动政府政策变革的因素之一。广州市番禺区1 9 9 4 年组建青年志愿者队伍，到1 9 9 6 年受到港澳地区及深圳市的影响，更名为“义工联”( 义务工作者联合会) ( “志愿服务”与“
16、义务工作”概念都来自英文V o l u n t e e rs e r v i c e ，指不求直接物质报酬而为社会进步、民众幸福提供的服务。珠江三角洲地区由于既接受北京的影响，又接受香港的影响，就形成两种不同的译名) ，其服务内容、服务方式发生相应的变化。这期间，由于地方党和政府领导的视野扩大，公共服务职能改革也逐步进行，社会政策的要素被纳入议事日程。9 0 年代中期，番禺区探索“无主管企业”的模式，一些原来管理企业的部门压缩或撤消，另一些行政性的集团、公司也转制为股份制企业、私营企业。政府将主要的精力用于构建现代社会秩序，既保障企业发展的公平环境，也保障公民生活的基本条件。区义工联开展的社会
17、服务正好适应党和政府职能转变的趋势，受到积极的鼓励和扶持，成为广州市所属区县中发展最快的地区。其中一个非常具有典型性的事例，就是义工联争取香港同胞的支持，香港同胞推动政府的支持，政府促进志愿事业的发展，形成良性循环。香港知名人士L 女士，祖籍番禺，是荣誉市民。一次偶然的机会，番禺区义工联( 志愿者社团) 开展服务，找到L 女士寻求资助，并从此开始了长期的合作关系。接受我们访问时，L 女士说道：每次义工联的人来谈起服务项目，如新春送暖( 关心探望老人) 、辅导问题少年、环境保护、文化活动等，我只要觉得服务活动是对民众有好处的，一般都答应帮助寻求资金、资源。但是，我每次的原则都是只在香港帮助寻求一
18、半资助，然后就致电番禺区的党政领导( 因为我是荣誉市民，领导都比较尊重我) ，说：“你们区的义工联有什么服务，我们认为是好事，愿意资助一半，希望你们政府也资助一半，有利于体现亲民形象。”这样做的结果有两个好处：一是地方政府的资助显示该服务受到重视，有利于我向香港同胞解释；二是更多让地方领导了解义工的服务，给予重视和鼓励。课题组2 0 0 0 年7 月2 4 日访问L 女士的谈话记录由于志愿服务的发展及社会舆论的推动，番禺区党和政府的有关决策、文件逐渐发生变化。据当时团干部的反映，“原来每年的区政府工作报告，涉及工青妇的工作都是一句话带过。如今关于团委协助主管的义务工作( 志愿服务) ，却用整整
19、一段话总结，而且是作为政府关心民生、服务需求的热点。看得出党政部门对志愿服务是多么重视了。”随后，政府出台一系列关于加强特殊人群服务( 孤老寡残) 、贫困家庭扶助、失学儿童资助的政策、措施，都指定要发挥志愿者的作用，参与各项服务。珠江三角洲各地区在2 0 世纪9 0 年代中后期，对于社会政策仍然缺乏主动的认识与吸收，更多是由于社会矛盾与问题的增加，自觉不自觉地制定社会政策及措施，促进社会稳定与发展。志愿者开展的各项服务有利于解决民众具体问题和协调民众情绪变化，越来越受到政府机构的重视；志愿组织反馈的信息，有利于掌握民众的需求变化和心态焦点，也成为政府政策调整的参考因素。这时候就出现了地区性的社
20、会政策初创现象，也出现了对于志愿服务的较多支持措施。3 社会政策转型时期的志愿服务创新( 2 0 0 1 2 0 0 4 年)2 0 0 1 年是“国际志愿者年”，对全世界的志愿事业都有极大的促进作用，也推动中国珠江三角洲地区志愿事业的蓬勃发展，同时对于社会政策转型发挥了积极的影响力。作为率先实施改革开放，利用外资发展经济，同时促进社会文化事业繁荣的地区，珠江三角洲取得较大的成绩，但是也面临许多问题，包括经济问题和社会问题。一方面，由于中国的全方位开放，产业梯度逐渐形成，一些产业向内地省市转移，促使珠江三角必须进行产业结构调整，实现“第二次创业”；另一方面，社会民众的利益需求发生变化，从仅仅要
21、求生存转向要求“温饱”、“尊严”、“体面生活”，不论是经营管理者、技术人员、职员或外来务工人员都对生活寄予较高期望。这样，单纯注重经济政策而忽视社会政策的思维就不能适应新的环境，简单进行修补式的社会政策条款更改也难以满足民众的需求变化。珠江三角洲一些地区的政府及政府官员就开始正视社会公正发展的要求，较为主动地探索社会政策体系的建立。佛山市的顺德区从2 0 世纪9 0 年代就探索政府机构改革与职能转变，在2 1 世纪初率先探索建立覆盖面广的社会保障体系，包括农村保障体系；深圳市龙岗区积极推行农村社会保障改革，将传统的单一“村民分红”模式分离出部分资金，统筹纳入社会保障项目；东莞市探索为外来务工人
22、员建立社会基本保障，采取“三个一点”的方式( 政府支持一点、企业支付一点、个人承担一点) 筹措务工人员社保资金。这时候，志愿组织的资源不仅仅用于公民服务，而且成为协助政府进行社会保障、社会救济、社会再分配等工作的有效力量。党政干部的观念不断进步，从将社会政策视为单纯用于解决问题的因素，转变为注重社会政策促进振兴与发展的功能。各地区志愿组织也利用各种条件和机遇，促进政府职能转变、促进社会公正发展。广州市、深圳市、中山市等志愿组织，承担政府委托的调查弱势群体状况、提供资助服务建议的任主兰三! 竺兰兰! 兰兰皇! 兰兰兰竺查皇_ 2 D ，务时，敢于结合外国、港澳的经验，提出更加人性化、灵活化的政策
23、实施途径，促使政府改变“施舍”态度和“僵化”程序，创造尊重受益对象、促进个体发展的新型资助方式、服务方式。4 社会政策扩展时期的志愿服务普及( 2 0 0 5 年至今)近年来，珠江三角洲地区社会政策的发展与志愿服务的发展都呈现蓬勃趋势。这与国家发展的大背景有密切的关系。2 0 0 4 年9 月，中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”( 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，本书编写组：构建社会主义和谐社会学习读本，新华出版社2 0 0 5 年版，第2 4 8 页) 。2 0 0 6 年1 0 月，中共中央关于构建社会主义和谐社会若干
24、重大问题的决定指出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”( 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，本书编写组：构建社会主义和谐社会学习问答，红旗出版社2 0 0 6 年版，第1 7 3 页) 这样，从党和国家的角度，将社会建设提到议事日程，给予高度民主的重视。各级地方官员也努力调整观念意识，加强对社会建设的关注与投入，制定和完善社会政策就得到越来越多人的支持。志愿者为社会、为公众提供的服务，一方面弥补社会政策要素的欠缺，维持社会转型时期的和谐、稳定、发展；另一方面促进社会政策新要素的产生，使本地区成为越来越尊重人们利益需求的社会。这样
25、一来，就促使党和政府更加重视志愿服务的功能，借助它来推进加快社会政策的制定与完善。中山市政府对于志愿服务的重视和支持态度变化具有典型意义，引起我们的深入调查和分析。自1 9 9 6 年成立“中山市青年志愿者协会”以来，直属总队的志愿者就坚持不懈地开展服务、拓展项目、扩大社会影响力。然而，仅仅以挂靠团市委下属的社团身份进行服务，发展速度与活动拓展都受到一定的制约。一个偶然的机会促使这种状况发生转变，让志愿服务在中山市成为“全社会参与、全社会享有”的事业。当时。志愿者协会的服务吸引了陈市长( 作者注：陈市长现转任市委书记) 的秘书参加。还吸引他报名成为注册志愿者。参与了一些服务活动之后，秘书就经常
26、向市长说起志愿者的活动。陈市长最初还担心志愿者协会是否搞形式、“做秀”。但还是非常关心为民服务的组织。一天，市长对秘书说，“我们周末去志愿者的服务点看一看，不要事先打招呼，我希望了解真实情况。”结果，秘书在没有任何安排的前提下，周末突然带市长到“心声”咨询中心和其他几个服务点观摩。市长看到志愿者真诚、细心、周到的服务，又与志愿者进行了愉快的交流，就非常重视志愿事业。后来，陈市长主动提出与志愿者召开座谈会，听取志愿者的心声，解决志愿服务中的困难。此后，崔书记( 前任市委书记) 、陈市长等领导经常参加志愿服务活动，还主动掏钱购买志愿者的服装，说“回去给孩子穿，鼓励他参加志愿组织。”“课题组2 0
27、0 5 年7 月2 8 日访问协会秘书长Z 先生时的谈话记录因为市委、市政府领导参与志愿服务活动，与志愿者交流，通过志愿者的反映而更多了解广大群众的需求、了解解决社会问题的途径，促使政府制定了一系列社会政策。单是与志愿服务相关的政策措施就包括中山市社区建设工作领导小组转发的关于推进社区志愿工作的意见，市委办、市府办转发关于加快我市志愿服务发展的意见，中山市团委、民政局、教育局发出关于进一步加强基层志愿者组织建设的通知等，促使近三年来中山市的志愿服务迅速实现从市协会队伍服务向镇街总队服务再向社区、村落志愿站服务的拓展。全市1 0 3 个社区全部建立志愿者服务站，并且聘请市、镇的志愿者骨干前来培训
28、指导，开展适合社区群众需求的服务项目。另外，志愿者在服务过程中发现的一些社会问题、社会矛盾及时反馈到政府，促进相关政策的出台。例如，针对部分城市贫困家庭、农村贫困家庭无法支付子女上大学费用的问题。中山移动公司的志愿者在总经理的支持和推动下，成立“全球通助学协会”，不仅捐资助学，而且跟踪鼓励与辅导，力求保障贫困大学健康成长、顺利成才。中山市志愿者协会则在市委书记的支持下开展“身边的希望工程”活动，发动社会热心人士资助本地区的贫困家庭大学生。经过几年的努力，政府扶持、社团资助、民众捐助形成较为完善的网络。中山市教育部门借势推动市人大审议通过决议，由政府出资资助贫困大学生的学习，“不让一名中山学子因
29、为贫困而上不起大学。”我们调查时发现，珠江三角洲许多地区都有因为志愿者的服务，促使某些特定群体的困难及需求引起社会关注，进而引起政府的重视，先是提供经济、资源的扶助，随后出台一些政策和措施给予生活保障。在这一过程中，民众逐渐转变了认识。最初总认为弱势群体是因为自身的原因导致贫困、绝境，并不认为社会其他人群要主动帮助他们。后来，认识到体现爱心和友善是社会的义务，鼓励更多的人帮助弱势群体，但仅仅停留在解决最基本的生存、温饱问题，具有“施舍”、“同情”的因素。再往后，进一步认识到帮助他人就是帮助自己，资助、扶助弱势群体，一方面是鼓励他们共享社会发展成果、体现公平公正的需要；另一方面是让每一个人都看到
30、社会互助的力量，不必担心因为各种原因陷入困境，培养重新生活与发展的勇气。此外，因为每一个特殊困难人士、特殊困难家庭，都与其他人群有着千丝万缕的关系，提供支持和帮助困难人士、困难家庭的政策及措施，也能够惠及其他人群，使弱势群体的亲戚、朋友、邻居摆脱困扰顺利发展，产生新的社会活力。这样，珠江三角洲民众的观念转变，促进了政府的决策变化。“人权的思路为经济社会的发展带来了一种新的理念，即人们有权要求其基本的需求得以满足，那些强势群体在道义上负有责任和义务推进这一过程。”( 【英】安东尼哈尔、【美】詹姆斯梅志里著，罗敏等译：发展型社会政策，社会科学文献出版社2 0 0 6 年版，第1 5 页) 所以，政
31、府官员和普通民众对于社会政策的理解也逐渐广泛和深刻，从仅仅作为对弱势群体的救助政策、对社会问题的解决政策，扩展为提供包括弱势群体在内的全体公民发展机会的政策。志愿者既成为这种新型观念的推动者，也成为这种新型观念普及的受惠者，他们开展的志愿服务领域越来越广，帮助的人群越来越多样，涉及的社会领域越来越多样，自身获得锻炼与提升。从珠江三角洲地区社会政策与志愿服务的发展阶段分析，都经历了从不自觉到自觉、从零星领域到普遍覆盖的过程。志愿者力量由弱小变为不断发展壮大，志愿服务的项目由单一变为丰富多样，这些现实行动的发展促进政策的变化，社会政策从无到有、从零散到系统，逐渐在社会各个领域发挥积极功能。三、志愿
32、服务示范区域的社会政策演变珠江三角洲地区的志愿服务发展，由于是各自探索、互相促进，每个区域都形成不同的特色。我们通过调查，初步选取四个富有代表的区域进行分析，即“广州样板”、“深圳特色”、“佛山做法”、“中山经验”。主要是考察志愿服务的发展过程怎样促进社会政策的演变，促进发展哪些方面的政策变化。1 广州：志愿活动推动社会政策逐渐调整广州市是历史悠久，城市功能相对齐全的南方中心城市。因此，一方面，商业贸易因素容易在广州市兴起和发展；另一方面，社会结构调整和社会服务变革却难以在广州市迅速铺开。从1 9 8 7 年诞生第一条志愿服务热线电话之后，广州市的志愿事业就顽强生长却困难重重。特别是早期，政府
33、将大量社会服务的功能，交给基层组织、社区组织承担，很少留出志愿者参与的空间。所以，志愿组织仅仅成为大型活动的参与者。遇到政府有重大活动，就通知团委、民政部门，临时召集大批志愿者提供服务，但是活动结束就让志愿者各自分散，没有持久帮助、扶持的政策。不论是广州市义务工作者联合会还是广州市青年志愿者协会，都困扰于无法长期维系和培育志愿事业。然而，伴随城市文明的发展，越来越多的市民发现志愿服务是一种权利与义务，是新的时尚和新的生活方式，即使缺乏政府的发动、动员也要参与。所以，广州市逐渐形成三类具有顽强生命力的志愿组织。第一类是挂靠青年志愿者协会、义务工作者联合会的“半官方”志愿社团，由于比较自由灵活，具
34、有人性化优势，获得越来越多的市民认同和参与。第二类是社区民众支持下产生的志愿服务站，专门针对社会居民尤其是困难认识提供服务。第三类是海外志愿机构推动广州志愿者组建的社团，既开展专门服务，也传播志愿理念。这些社团、机构都经历了由小到大、由弱到强的过程，伴随社会环境越来越宽松，他们也获得越来越大的发展空间。更为重要的是，这些志愿者、志愿社团发出的声音、做出的行为，对于广州市的社会政策变化产生影响。调查发现，最主要的作用是推进弱势群体服务的社会化政策、推进社会建设事务的多元化政策。过去，广州市“各区、街社区服务中心由于缺乏编制和经费保障，造成社区专业服务队伍流动性大，整体素质不高，影响了社区服务质量
35、的提高，而志愿者服务队伍又由于缺乏有效的法规规范和激励机制，造成志愿者来源和服务对象的范围都比较窄，未能成为社区服务的主要力量。”( 朱小丹：2 0 0 0 一2 0 0 1 年广州社会形势分析与预测，广州出版社2 0 0 0 年版，第2 2 2 页) 因此，一些政府官员对社会居民和社区志愿者的呼声视而不见，习惯于自作主张地安排和调整社会服务项目。然而，近几年情况发生变化：一方面社会工作的队伍产生“静悄悄的变化”，越来越多大学社会工作专业毕业生进入街道和居委会，采用新的人性化理念开展社区服务。另一方面，志愿者队伍“静悄悄地壮大”，各种不同智力水平、不同社会经验的人员参加志愿组织。社区工作者与社
36、会志愿者走向联合、合作，既积极解决居民生活存在的实际问题，也敢于向各级党政部门反映群众需求、群众呼声，还善于将现代社会服务理念传递到政府官员头脑中。这样，广州市政府的社会政策领域发生松动，过去仅仅由官员把持的社区发展规划、居民福利政策，现在一方面广泛征求居民意见，包括通过志愿者收集民意调查；另方面吸收社区服务、志愿服务的经验，进入政策层面，作为社会建设事务社会化的- 依据。最近，中共广州市委提出“富民强市”发展战略，将民生问题、民意满足做出工作的出发点，相应就促使各项政策调整侧重点，从单纯追求经济增长、城市规模、政绩形象转变为注重社区发展、居民富庶、生活安宁。这些政策和措施，融合了部分志愿组织
37、、志愿者的呼声，吸纳了广大市民的意见和建议，受到普遍的欢迎。广州市从“高调”政府转为“平实”政府，社会政策越来越多适应普通民众的需求。2 深圳：志愿人员推动社会政策快速变化深圳市与广州市具有较大区别，是改革开放后才诞生的新兴城市，政府治理和政策制定都面临新环境、新问题，需要更多听地取来自各方面的呼声、建议。所以，志愿组织从诞生之日起就参与了社会政策的制定与调整。如前所述，1 9 8 9年志愿者关于外来务工人员权益状况的调查及改进的建议，其中1 0 多条建议被政府采纳，写入政府关于企业监管和权益保护的条规中，成为社会贯彻的政策和措施。其后，志愿者又开展了“警民关系调查”、“青年对住房制度改革的反
38、映调查”、“外来人员子女就读情况调查”等1 4 项大中型调查活动，分别向政府不同部门递交多份调查报告和建议书，促使政府出台新的有利于维护民众权益的政策，或者促使政府修改有碍于民众权益保护的政策。但是，正因为这些民意调查反映的情况真实、呼声强烈，也为志愿者、志愿组织带来麻烦。当党政主要领导批示和称赞的同时，一些政府官员却表示不满，认为志愿者是“抹黑”、“挑刺”、“找事”。志愿组织管理者采取谨慎的态度，一度中断了社会调查活动。然而，志愿者寻找到新的反映呼声的渠道，就是对于民众需求强烈的问题开展服务，引起媒体关注，大量报道形成社会舆论，推动政府的政策改变。由于志愿者服务的许多对象，涉及社会热点问题，
39、新闻的报道特别多，市委市政府领导也尤其关注，而且通过支持志愿组织、志愿者显示亲民形象。“自1 9 9 4 年以来，深圳市的历任领导同志都亲临深圳市义工联秘书处，听取义工联工作汇报并与义工代表座谈。每次，市领导深深地为深圳义工的实际和精神所打动，对义工精神和实践给予了高度民主评价。”( 巫景钦：深圳义务工作的实践和探索，共青团深圳市委员会：深圳共青团工作实践与探索，海天出版社2 0 0 2 年版，第1 5 0 页) 中国国情决定，主要领导的态度与行为，往往促成相关政策的制定。深圳市主要领导对志愿者服务的视察、座谈、批示，成为有关部门调查政策的依据。一方面是加大对志愿服务的政策支持，如2 0 0
40、5 年评选“深圳市百佳义工”时，当选的志愿者如果是外来人员，可以免费迁人深圳户口；各区、镇( 街) 也给予志愿组织资金、场地、设备的支持，并且鼓励志愿者参与各种公共服务活动。另一方面是通过志愿者的反映，对涉及民生问题的政策进行调整和完善。如残疾人工作权利的保障，未成年人受教育权利的保障，外来务工人员生活权益的保障，艾滋病人医疗权益的保障等等，深圳市都制定了比较人性化的政策和措施，促使急剧变迁的城市社会获得安全、稳定的基本保障。3 佛山：志愿组织推动社会政策率先创新佛山市的志愿组织呈现多样化的格局，原来体现出劣势，即难以整合资源共同发展，后来却创造新优势，即相互竞争、相互促进，不断产生新的发展动
41、力。基层社区志愿组织的服务活动创新，不仅引起本地政府的关注，而且引起上级党政领导的重视。有一个典型的案例反映这种状况的影响。2 0 0 4 年底，广东省委常委兼佛山市委书记前往南海区的盐步街道进行工作调查，当地党政领导汇报工作时，顺带说了一件小事。在佛山市建设“一环路”，解决大交通问题的过程中，涉及盐步街段的拆迁工作遇到困难，有些村民坚决不肯搬迁。这时，建设办的一位年轻工作人员是志愿者，提出建议“能否让志愿者帮助做动员工作? ”获得部门同意之后，志愿组织成立“义工动( 员) ( 搬)迁队”，介入“钉子户”的动员工作。他们不急于说服对方，而是开展慰问、服务，并且了解对方的困难及想法。经过深入了解
42、，发现问题在于村民对政府缺乏信心、缺乏信任。“现在答应得好好的，谁知道搬迁之后，政府会不会赖帐? ”志愿者又与政府沟通，促使拆迁补偿及时拨付，村民就高高兴兴搬迁了。市委书记对这一件小事却非常重视，利用周末又带团市委、市青年志愿者协会的同志再次前往盐步街道，详细了解事件过程。课题组2 0 0 5 年8 月1 3 日与佛山市青年志愿者协会负责人Y 的访谈记录此后，市委、市政府就主动酝酿“党政委托、社团运作、公民参与”的社会志愿服务体系，力求吸引更多公民参与公共服务。佛山市派团市委、市青年志愿者协会的同志到上海、杭州等地区考察“政府委托公共服务”的模式，并根据本地实际对其进行修改和完善。2 0 0
43、5 年初，市委1 8 号文正式提出“党政委托群团组织开展公共服务”的政策，市政府从财政渠道每年拨付1 5 0 万元作为委托市青年志愿者协会开展服务的经费( 另外对困难职工服务、妇女儿童权益保障也各拨1 5 0 万元) ；各区、镇政府也相应拨付一定财政经费给志愿组织开展服务。2 0 0 6年初，佛山市举办了全国第一次“志愿服务项目”公开招标活动，引进媒介监督、社会监督，促使志愿事业成为“阳光事业”，符合现代社会规范。随后，佛山市所属南海区也举办了“义务工作项目”公开招标，产生良好的社会反响。由社会志愿服务体系的变革开始，引发了佛山市各行各业实行“党政委托社会团体开展公共服务”的热潮，探索市场经济
44、条件下的政府职能转型。我们调查时发现，佛山市属每个区、镇的志愿组织活动特征各异，互相之间很少追求共同性，较多追求差异性，对政府的政策与措施的影响也差别较大，呈现多样化特点，值得注意和研究。4 中山：志愿服务推动社会政策自我完善中山是珠江三角洲的一个中等城市，户籍人口一百三十多万，外来人口也有一百多万，经济社会发展一直处于比较稳定的状况。既没有非常快速的起飞，也没有非常突然的挫折，各项事业发展顺利，民众的生活安稳和谐。因此，政府管理的稳定性和连续性成为中山市社会的明显特征。志愿服务在这种社会环境中，也获得持久的积累与壮大，近年则在政府推动下快速发展，从市属总队拓展到镇、街总队及社区服务站。一方面
45、，市委市政府较为人性化、灵活化的政策和措施，保障了志愿组织拥有自主探索、自主发展的空间；另一方面，志愿组织的探索和创新因素，逐渐演变成为新型社会政策的要素，丰富和完善了社会政策体系。中山市政府秉承孙中山先生毕生倡导的“博爱”精神，对于国内外一切优秀的、积极的因素都坦诚接纳，为志愿组织的多元化、多层次对外交流学习提供了条件。我们对中山市青年志愿者协会早期活动的调查时发现，志愿者通过主动联系和积极吸引的方式，很早就争取香港、台湾地区和欧美、日本、新加坡等国家的志愿者来进行交流合作。有些是通过中山籍贯的海外亲友联系，邀请志愿社团前来活动；有些是利用在中山的外资企业员工中的志愿者，沟通志愿社团前来交流
46、；有些是外籍人士通过新闻媒体报道了解中山志愿服务情况，主动前来沟通交流。当时，一位台资企业的高层管理人员是著名的“慈济”义工团体的成员，来到中山市工作时，从媒体中了解青年志愿者协会的服务“具有人情味”，主动前来秘书处请求参与服务。后来，他成为培训组的讲师，还带了许多“慈济”义工来合作开展服务，对于提高中山志愿者的服务水平起到积极作用。值得注意的是，志愿组织主动对外交往和学习外国、港澳台地区的经验，探索的服务理念和服务思路，对于政府的工作具有启发。后来，市委、市政府主要领导经常参加志愿组织的服务活动，市政府各部门的同志也参与服务与宣传，在这一过程中将有益的经验进行吸收，融合到政策与措施的制定之中
47、。例如，中山市是最早实行“公益”、“慈善”事业社会化的城市，不论是筹集社会慈善资金，还是举办政府公益活动，政府都仅出一部分资金，注重发动社会筹集“善款”，用于社会事业，形成良好的“公益精神”。政府的各项政策中，越来越多支持社会组织、社会机构成长，扶持它们做好服务民众、凝聚社会的事情，从而成为党和政府最有力的“帮助者”。目前，中山市正在探索将经济政策、政治政策、社会政策等不同政策体系各自独立，逐渐健全和完善。志愿组织通过服务探索、社会呼吁、与政府对话等方式，对于制定和修改各项社会政策发挥积极的影响力。在考察中山市社会政策演变时，我们发现“稳”和“变”的有机结合是其最主要特色，各种志愿组织及其他社
48、会组织探索的经验，自然而然进入政府视野，被吸收与融合成为政策与措施的因素，产生对民众的有益影响。这种“稳妥的演变”也是值得重视的途径。珠江三角洲地区志愿服务的四个示范区域，都促进社会政策发生一定的变化。必须说明的是，有些城市党政领导人是主动推进社会政策的发展，有些城市党政领导人并没有明确的社会政策意识，但是顺应时事也促进了社会政策发展。志愿组织和志愿人员则较多了解与吸收外国经验，积极推动社会政策的产生和发展，力求创造有利于社会和谐进步的格局。中国珠江三角洲地区的改革开放先行，为进行经济体制创新、社会体制创新提供了机遇，志愿服务的率先发展并且促进社会政策因素的产生，构成现代社会转型的重要基础。但
49、是，珠江三角洲志愿服务与社会政策的发展，仍然存在各种制约因素、遇到各种困难与障碍。一是政府“问题式”干预惯性的制约。即政府习惯于滞后性解决问题，当社会发生矛盾冲突的时候，紧急制定政策与措施，而社会问题处于萌芽状态时却受到政府的忽视。志愿者发现社会民众需求变化，提出的各种呼吁，往往长时间得不到政府重视，直至酿成重大问题才受到重视，得到解决，为此付出的社会成本、社会代价非常大。二是志愿组织“名实不符”的制约。即大多数志愿组织仍然缺乏独立运作能力，仅仅成为党团、政府的附属品。导致难以真正根据社会民众的需求开展服务、发出呼吁，而是根据政府中心工作需求进行配合，从而削弱了在社会上的影响力与吸引力，也难以
50、成为推动新型社会政策产生的有效力量。三是民间力量受到防范与排挤的制约。全世界的经验表明，志愿服务的主要力量来自民间，组织资源也来自民间，从而成为将民间需求“显性化”，影响社会政策调整和创新的重要因素。可是，由于我国社团登记制度的严格限制，珠江三角洲地区民间志愿组织的生存状况困难，更缺乏发展壮大的空间，不能够作为影响社会政策变迁的重要力量。四是城乡居民依赖心理的制约。长期的计划经济传统，导致中国城乡居民对政府有非常强烈的依赖性，包括珠江三角洲地区也存在这一问题。因此，当遇到同样的问题，如果有向政府寻求帮助和向社会团体、志愿团体寻求帮助的多种途径时，居民首先依靠的是政府。这样，既不断增加政府的社会
51、服务负担，又压抑社会团体、志愿组织的发展空间。所以，促进珠江三角洲地区志愿服务的兴旺和社会政策的繁荣，仍然需要长时间探索和努力。值得高兴的是，如今在“建设社会主义和谐社会”总体目标的指导下，越来越多的地方官员、城乡居民将“公正发展”作为主要的追求。“只有把公正作为发展的内在要素，人们才能有体面的、有尊严的发展，才能为了自我实现而发展，才能真正调动起人的发展潜力。这样的发展才能是持久的、健康的，真正高效的、高价值的。”( 景天魁：社会公正理论与政策，社会科学文献出版社2 0 0 4 年5 月版) 珠江三角洲从经济改革的试验区向社会转型的试验区转变，在志愿服务发展方面能够探索更多新方式、新途径，也产生更多促进社会政策创新与完善的因素。我们作为推动并参与这一实践的理论工作者，也将密切注意志愿事业发展和社会政策发展的动态，开展追踪研究，提炼学术观点。
