循环经济法初探

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1、循环经济法初探 陈泉生 一、循环经济法产生的背景 如所周知，循环经济作为一种有效平衡经济增长、社会发展和环境 保护三者关系的经济发展模式，首先在经济发达国家推行。经过长期 的实践，一些发达国家已经实现了将循环经济法制化和社会化，运用法 律规范推动和保障循环经济的发展和循环型社会的形成。现摄其要 者分述如下。 1 德国有关循环经济的立法 德国是世界上最早运用法律手段推动循环经济的国家，其循环经 济立法层次分明，体系完备。德国早在2 0 世纪7 0 年代就制定了废物 处理法和电子产品的拿回制度，进入可持续发展时代后，又于1 9 9 4 年颁布了在世界上具有广泛影响的循环经济和废物处置法( 1 9

2、9 8 年 修订) 。德国根据这项法律1 9 9 8 年实施了包装法令，1 9 9 9 年出台了 垃圾法和联邦水土保持与旧废弃物法令，之后又公布了( ( 2 0 0 1 年 森林经济年合法伐木限制命令和社会垃圾合乎环保放置及垃圾处 理场令( 2 0 0 1 年) 。2 0 0 2 年还制定了包括推进循环经济在内的持续 推动生态税改革法和森林繁殖材料法，并于2 0 0 3 年修订了再生 参见孙佑海：循环经济立法问题研究，载环境保护 2 0 0 5 年第1 期，第 1 8 页。 能源法。此外，欧洲共同体和欧盟有关废油、钛氧化物、下水道淤泥、 农业污水、电池与蓄电池、包装物等循环利用的指令和1 9

3、8 9 年的共同 体废物管理信息战略，也对德国产生约束力或起指导作用。 2 日本有关循环经济的立法 日本发展循环经济的相关法律集中体现了循环经济的3 R 原则， 运用这些法律可以规范政府、社会和国民的“3 R 行动”标准，在整个社 会建起了遏制废弃物的大量产生、推动资源的再利用和防止随意投弃 废弃物的管理和约束机制。日本为循环经济所构建的法律体系大致可 以分为三个层次： 第一层次也可称为基础层次，它由基本法建立循环型社会基本 法构成。该法于2 0 0 0 年公布实施。其提出了建立循环型社会的根本 原则是：“促进物质的循环，以减轻环境负荷，从而谋求实现经济的健 全发展，构筑可持续发展的社会。”并

4、就处理“循环资源”( 可处理的废 弃物) 规定了国家、地方政府、企业和一般国民所应承担的责任。 第二层次是综合性的两部法律，它们分别是促进资源有效利用 法和固体废弃物管理和公共清洁法。促进资源有效利用法于 1 9 9 1 年颁布，后于1 9 9 3 年、1 9 9 9 年和2 0 0 0 年修订。该法主要强调3 R 原则，要求在产品的设计、制造、加工、销售、修理、报废各阶段实施3 R 原则，以达到资源的有效利用。而固体废弃物管理和公共清洁法早 在1 9 7 0 年就制定了，后历经数次修订，最近一次的修订是在2 0 0 0 年， 增加了有关促进废弃物减量化和再利用的内容。 第三层次是根据各种产品

5、的性质所制定的单项法律法规和推动政 府采购行为“绿化”的单项法律法规，即容器包装品的分类回收及再 商品化促进法( 1 9 9 5 年制定) 、特定家用电器的再商品化促进法 ( 1 9 9 8 年制定) 、建筑废材再资源化法( 2 0 0 0 年制定) 、促进再循环 产品采购法( 2 0 0 0 年制定) 、促进回收的可循环食品资源的利用法 ( 2 0 0 0 年制定) 和汽车循环利用法( 2 0 0 2 年制定) 等。 参见国家环境保护总局政策法规司编译：国外环境法规选译，中国科学 技术出版社2 0 0 3 年版。 公 众 参 与 日本政府所实施的三个层次与“循环经济”已经构成了一个完整 的、

6、配套的法律体系，使E t 本成为发达国家中利用法制武器发展循环经 济搞得最好的国家。它从法制上确定了2 l 世纪经济和社会发展的方 向，提出了建立循环型经济和社会的根本原则。 3 美困有关循环经济的立法 目前，美国还没有一部全国性的循环经济法规，但美国有资源保 护和回收法( 1 9 7 6 年通过，1 9 8 0 年修订) 和污染预防法( 1 9 9 0 年通 过) ，在一定程度上体现着发展循环经济的要求。同时，美国联邦政府 和各州政府还推行了一些有利于发展循环经济的政策。自2 0 世纪8 0 年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环 利用的法规。美国加州于1 9 8 9

7、年通过了综合废弃物管理法令，要 求在2 0 0 0 年以前，对5 0 的废弃物，要通过源削减和再循环的方式进 行处理，未达到要求的城市将被处以每天l 万美元的行政性罚款。美 国7 个以上的州规定，新闻纸的4 0 5 0 必须使用由废纸制成的再 生原料。威斯康星州规定，塑料容器必须使用1 0 q 5 的再生原 料。加州规定玻璃容器必须使用1 5 一5 的再生原料，装垃圾的塑 料袋必须使用3 0 的再生原料。佛罗里达州对向本地市场出售的所 有饮料容器征收5 美分的预付处理税。这些钱直接划入本州循环发展 基金，以开展与循环经济发展的相关研究。 4 欧盟及其成员国循环经济法律制度体系 ( 1 ) 抑制

8、废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的 再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被欧盟许多国家 的立法确立为基本的循环经济法律制度。比如，丹麦制定了废弃物 处理法；挪威政府于2 0 0 3 年修订了废电子电机产品管理法，扩 大了有关主体的循环经济责任；瑞典议会于1 9 9 4 年确立了“生产者 责任制”的原则，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制” 法律，之后其汽车和电子电器的“生产者责任制”法律法规也都相继 出台。 ( 2 ) 循环名录制度。循环名录包括强制循环和自愿循环两类名 录。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用回收或再循环产 品、材料的类型或种类。 ( 3

9、 ) 循环目标制度。为了提高循环经济发展水平，欧盟许多国 家或地区的立法规定了循环目标，比如，欧盟1 9 9 4 年制定的关于 包装物和废弃的指令就指出，包装物再用、循环或者以其他方式再 生包装废弃物以减少包装废物的最终处置，被认为是一项额外的 基本原则。 ( 4 ) 循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导 致不同的经济、环境后果，为此欧盟国家非常重视循环程序的制定。 ( 5 ) 技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物资的回收、再生 和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险，因此必须制定 相关的技术和工艺标准，淘汰落后的技术、工艺和设备。 ( 6 ) 法律义务和责任制度。为

10、了保障本地区的环境和资源安全， 防止资金因进口大量资源而流失给发展中国家，欧盟的大多数成员国 在法律中宣告了资源再用、再生和循环利用的作用，并规定了相关的强 制实施机制。 由此可见，循环经济法的产生是可持续发展时期的产物，其以顺应 环境时代可持续发展社会变革运动潮流的进步J 陛而显示出方兴未艾的 趋势。也就是说，正是循环经济发展模式的推行，为法律的发展开拓了 广阔的空间，从而更为成熟。 正如任何一种科学发展模式的提出都是对其实践客观规律的 正确总结，同时再反过来推动其实践的迅速发展一样，循环经济发 展模式的推行，必将推动可持续发展社会变革运动( 包括法律变 革) 朝着正确的轨道健康发展，并由此

11、拉开环境时代人与自然和谐 相处的序幕。 二、循环经济法的定位及概念 尽管目前国内外法学界对循环经济法的理论研究和立法实践正呈 现出蒸蒸日上的发展趋势，但是，毋庸讳言，其毕竟才刚刚开始，不少重 要问题仍留着空白，甚至连循环经济法的定位、概念、特征及体系等都 尚未统一，还有待于从理论上予以厘清和界定；更遑论循环经济法律原 理呈现出不同于传统法律原理的繁富现象，犹如一团乱麻似的正等待 着研究者去梳理、解索和比较。 关于循环经济法的定位，目前法学界众说纷纭：或提出循环经济法 应为环境法，比如，蔡守秋教授就坚持：“循环经济法虽然调整循环经 济活动或行为，但循环经济不是一般意义上的经济，而是与环境资源的

12、开发、利用、保护、治理及其管理有关的经济，即循环经济是生态经济、 绿色经济或环保经济。与此相适应，循环经济法不是一般意义上的经 济法，而是结合经济活动的环境资源法。”同时，他还指出：“循环经济 法虽然包含经济法的某些内容，具有经济法的某些特点，但基本上或本 质上应该属于环境资源法的范畴，即循环经济法是当代环境资源法的 一个重要组成部分，分支或子系统，环境资源法学应该将循环经济法作 为本学科研究的一项重要内容。”又如，孙佑海教授亦认为，循环经济 法律属于环境资源法类。 或主张循环经济法应为经济法，比如，唐荣智教授就根据上述各国 的循环经济立法，将其分为两类，一类将之称为污染预防型，如美国等 国，

13、清洁生产立法纳入污染预防的法律范畴，属于广义的环境法；另一 类将之称为循环经济型，如以上德国和日本等国，将整个经济活动都纳 入循环经济，建立循环型社会，属于广义的经济法；并且认为，前者虽比 末端治污进步，但仍未脱离环保理念，没有从根本上解决发展与环境的 矛盾与冲突；后者从社会经济内部协调发展与经济的关系，从根本上杜 绝污染问题，是治本之途，因此，我国对循环经济立法宜定性为经济法， 当然也包含环境法与之配套。又如，蒋亚娟博士认为：“在法域归属 上，循环经济法具有综合性，并且兼有经济法和环境法的部分特点，依 参见蔡守秋：论循环经济立法，载南阳师范学院学报) 2 0 0 5 年第1 期， 第3 页。

14、 同上。 参见孙佑海：循环经济立法的新视野，载中国环境资源法学评论第1 卷，中国政法大学出版社2 0 0 6 年版，第1 5 1 页。 参见唐荣智：论循环经济及其法律调整，载北京市政法管理干部学院 学报2 0 0 1 年第4 期，第5 _ 7 页。 照主要社会的内容和特色，循环经济法应当归属于经济法。”再如，梁 毅雄先生亦指出，从立法理念上考察，循环经济法不同于环境和资源 法，当属经济法；从法律调控方式上考察，循环经济法属于经济法中的 宏观调控法；并就此观点与蔡守秋教授商榷。 或认为循环经济法兼具环境法、经济法和行政法的性质，比如，王 灿发教授就指出：“关于循环经济法的定位问题，究竟是定位在经

15、济 法，还是行政法，或是环境法呢? 因为不同的定位，它规定的重点就不 一样。如果是经济法，那就是从发展经济的角度，那就要考虑企业如 何高效地进行生产；如果是行政法，它要用什么样的行政控制的手段 来规范循环经济；如果是环境法的话，那么就要从生态环境保护的角 度去规定。无论是定位在哪个部门，它不仅仅是个法律部门之争的 问题，还涉及立法的方向问题。笔者以为该法律应该以生态环境保护 为主，同时兼具三个法律的内容和特征。它不同于一般的环境保护法、 经济法或行政法，而是三者兼具的法，同时是以可持续发展和生态环境 保护为主。”而王明远博士亦认为，其实循环经济法具有经济调控、社 会保护和行政管理的混合色彩，以

16、及控制政府权力的性质，应该属于经 济行政法类。 笔者认为，前二者的观点，似有值得商榷之处。第一种观点将循环 经济法仅仅局限于当代环境资源法的一个重要组成部分，分支或子系 统，内涵似嫌过窄。因为循环经济最早尽管是源于环境保护，然环境保 护只是循环经济的一个重要组成部分。如前所述，循环经济的核心是 要实现资源的高效利用和循环利用，其以“3 R ”为原则，以低消耗、低排 参见蒋哑娟：循环经济法：期待被开启的生态“安全阀”，载资源节约 型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究- - 2 0 0 6 年全国环境资源 法学研讨会( 年会) 论文集，第1 1 6 9 页。 参见梁毅雄：循环经济法的法律性质论，载西安政治学院学报) 2 0 0 5 年第5 期，第4 9 q 2 页。 参见王灿发：循环经济立法的必要性及其定位，载东南学术 2 0 0 6 年 第3 期第1