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1、水 2008.23中国水利 水水 水 2008年11月，按照水利部深入学习实践科学发展观活动 的统一部署，我带队赴太湖流域和珠江流域就水资源管理体制 改革工作进行专题调研。调研组由中央第22指导检查组成员、 中组部干部五局夏建华处长，水利部水资源司、发展研究中心 负责同志等组成。 调研组采取座谈讨论和实地考察的方式，围 绕总量控制与定额管理、流域与区域管理事权划分、水资源保 护、水务体制改革等问题，先后与太湖局、上海市水务局、江苏 省水利厅、广东省水利厅和珠委等单位进行座谈，并实地考察 了上海市苏州河整治工程，江苏省常熟市沙家浜湿地、昆承湖、 尚湖生态修复工程，张家港市暨阳湖镜湖生态建设和保税
2、区节 水型社会建设，以及广东省佛山市城市水源地保护等情况。 调研地区人口密集，经济发达;水网交错，水量丰沛;水质型 缺水问题突出，水资源保护难度大任务重。这些地区亦是率先 开展水资源管理探索的重点区域，其存在问题、探索经验和好 的做法对于全国水资源管理工作具有实践启示和指导意义。 一、主要工作与经验 近几年，各级水利部门在水资源规划、配置、调度、水生态 治理、节约用水等方面开展了大量卓有成效的工作，积累了一 些经验，通过加强水资源保护，强化水资源管理，有力地支撑 了当地经济社会的发展。 主要工作与成功经验是： 1 . 总量控制与定额管理工作扎实推进， 节水型社会建设进 展顺利 一是推动建立覆盖
3、流域和省、市、县三级行政区域的取水 许可总量控制指标，切实加强用水定额管理，努力提高用水效 率和效益。 太湖局组织编制了太湖流域2010年取水许可总量 控制方案， 并开展了太湖流域重点行业用水定额调查等基础 研究，拟制定出台流域层面的重点行业用水定额，指导省市定 额的修订； 上海市已对2.75万户自来水用水单位进行了计划 管理，同时重点开展对行业用水定额的修编工作；江苏省提出 了“四个总量”控制制度，并写入了省委省政府关于加快建设 节约型社会的意见；珠委编制完成珠江流域取水许可总量 控制指标方案，并开展韩江水量分配工作，探索建立本流域 特定条件下的动态滚动的用水定额体系。 二是流域水资源分配取
4、得实质性进展。 从2006年起，广 东省水利厅按照“总量控制、合理分配、保护水源、节约用水” 的思路，在确保对香港供水安全的基础上，以广东省境内东江 流域河川径流量作为分配对象，在考虑河道内生态基本用水、 全面节水的前提下，按照以防洪、供水为主，兼顾发电的原则， 提出正常来水和极端枯水年情况下地级以上行政区域河道外 用水分配指标，以协调河道内外用水、保障供水安全和河道生 态需水为目标， 提出河流重要控制断面最小下泄流量及各控 制断面水质管理控制指标。 同时，按照“公平公正、可持续利用 和节约保护、优先保证生活用水和生态基本用水、兼顾现状与 发展、水量水质双控制”的五条原则，制定广东省东江流域水
5、 资源分配方案， 并经2008年4月1日省政府第十一届三次 常务会议审议通过。 广东省东江流域分配方案的制定和颁布 实施，社会反响很大、反映很好，目前正在开展库群联合优化 调度工作，拟通过建立完善流域水资源监控体系，进一步落实 水资源分配方案。 三是节水型社会建设进展顺利，试点省市推进力度大，用 水效率与效益显著提高。 广东省政府于2008年8月批复深 圳市节水型社会建设规划，同时组织推荐东莞申报全国第三 批节水型社会建设试点，广东省“十一五”节水型社会建设规 划也将于近日正式印发。 江苏省连续3年将节水型社会建设 列为省政府50件年度重点实事工程，省政府下发了关于加 快节水型社会建设的意见，
6、省发改委、水利厅下发江苏省节 水型社会建设规划纲要。 确定了徐州、张家港、南京3个国家 级和12个省级节水型社会建设试点，制定江苏省省级节水 型社会载体建设标准（试行），组织开展八大行业节水行动， 同时加大支持力度，2008年省级水资源费中超过2 000万元 专项用于节水型社会建设。 作为全国创建节水型社会第一、 二批试点中唯一的试点 县(市)，江苏省张家港市自2007年实施试点以来，通过探索河 网区农业灌溉水总量控制、定额管理与节水奖惩机制，推进循 环型工业用水体系建设，培育全民节水和公众参与意识，开展 水体生态修复，完善监测体系与信息化系统等措施，在节水减 加快改革进程 创新水资源管理体制
7、 水利部副部长 胡四一 11月15日， 胡四一副部长考察广东省佛山市水生态系 统保护与修复工作 特别关注 17 CHINA WATER RESOURCES2008.23 水 水水 水 排、治污减排和水生态环境建设等方面取得了显著成效，用水 效率与效益显著提高。 2 . 流域管理逐步得到加强， 流域与区域协调协作机制逐步 建立 一是流域机构在水利规划、水资源调度、突发性水污染事 件处置以及水事纠纷调处等方面发挥了重要作用， 强化流域 管理和统一调度，得到地方水行政主管部门的普遍认可。 规划 方面，太湖流域制定了太湖流域水环境综合治理总体方案 太湖流域防洪规划太湖流域水资源综合规划太湖流域 省际边
8、界重点地区水资源保护专项规划，这些规划得到流域 内各省、直辖市的认可，并依此编制了相应的实施方案。 二是探索建立了流域与区域协调协作机制。 太湖局和苏、 浙、沪、闽、皖共同制订了太湖流域片省际边界水事协调工作 规约，明确责任，加强协作，起到了积极预防和稳妥调处水事 矛盾的作用，促进了省际边界地区经济发展和社会稳定。 同时， 为了进一步加强对太湖和太浦河、望虞河（简称“一湖两河”）的 管理和保护，提出了太湖流域“一湖两河”水行政执法联合巡 查制度，并以该制度为平台，建立流域和区域水行政执法联合 巡查、定期磋商、重大或有特殊影响水事违法案件报告、水事 违法案件督办、培训与经验交流、表彰激励等多种机
9、制。 3 . 水资源保护工作得到高度重视， 河湖生态综合治理有序 开展 一是积极实施太湖水环境综合治理。 依据国务院批复的 太湖流域水环境综合治理总体方案， 以太湖流域水环境综 合治理省部际联系会议制度为平台， 通过调水引流、 生态清 淤、节水减排、河网整治、水源地保护等工程，强化流域水资源 保护。 二是加强饮用水水源地保护， 切实加强入河排污口审批 和管理。 太湖流域开展流域饮用水水源地安全保障规划编制， 加强水量水质动态监测、监督性监测和分析评价。 江苏省对集 中式饮用水水源地实施保护与修复，建设备用水源地，保障饮 水安全。 珠江流域贯彻落实入河排污口设置审批管理，建立健 全水质监测网络和
10、水功能区管理信息系统， 对水功能区进行 确界立碑和建立水功能区管理巡查制度。 三是推进河湖生态综合治理。 长三角地区河湖污染普 遍较为严重，近年，各地政府高度重视河湖生态治理工作， 通过截源控污、河湖疏浚、生态修复等综合措施逐步修复和 维护河湖水生态系统，促进河湖健康生命。 太湖局开展了水 生态修复技术研究，推进东太湖生态综合治理。 珠委启动了 珠江流域水质生物监测方法研究工作及水生态保护及修复 研究工作，摸索建立珠江水质标准，进一步推动建立流域水 文、水质及水生生物数据库和绿色珠江指标体系。 上海市狠 抓苏州河环境综合整治， 使苏州河水稳定达到景观水质标 准。 江苏省常熟市以河湖整治，生态修
11、复，改善水环境为抓 手，建设沙家浜湿地公园，实施昆承湖、尚湖等生态修复工 程。 张家港市镜湖生态建设则着力于实现湖水循环流动，保 障河流健康生命。 4 . 水务体制改革取得了明显进展， 积累了宝贵经验 上海市水务局的历程，可以概括为从“九龙管水”到“一龙 管水”，再从一管到底到政企、政事、管办“三分开”的两部曲。 2000年前，上海市水行政管理处于部门分割管理状态。2000 年5月上海市成立水务局，建立了城乡一体、全行业、全覆盖 的水务一体化管理体制。 上海市没有止步于简单的合并，而 是在“一管到底”的基础上再进一步，实行政企、政事、管办 “三分开”。 政企分开，即将原市水务局所属18家供排水
12、企业 整建制划归市城投总公司，其余中小企业陆续通过国资关系 划转或产权转让方式，实现与政府部门脱钩。 政事分开，即根 据事业单位的不同属性和功能实施分类改革。 通过撤销、转 制、重组、保留等方式，逐步使行政执行类事业单位过渡为行 政事务执行机构。 管办分开，即将原来由多个事业单位承担 的市属水利工程设施管理职能全部划入新设立的市堤防（泵 闸）设施管理处，通过购买服务的方式选择专业运行养护企 业负责水利工程设施的运行养护。 目前，上海全市10个郊区 （县）均已建立水务管理体制；同时深化乡镇水务管理体制改 革，大部分区县成立了作为区县水务局派出机构的乡镇水务 管理单位，强化为农业、农村和农民服务的
13、公益性职能，提高 了管理服务水平。 为了进一步统筹涉水行政事务，新一轮“三 定”进程中，上海市决定水务局和海洋局一套班子、两块牌子， 合署办公。 2008年1月，广州市组建市水务局，整合水利、供水、排水 三大行业，归并城乡防汛、供水、排水和污水处理、地下水管 理、计划用水和节约用水五大职能，实施了统一管理、精简机 构和政企分开。 江苏省水务体制改革也顺利推进。 全省已经实现地下水 和地表水，城乡河网水系的统一管理。 目前，已有苏州、宿迁、 淮安3市和34个县市建立了水务体制。 实践证明， 水务一体化管理体制与以往分割管理的体制 相比，具有“四个符合、四个有利”的特点：一是符合精简统一 效能的原
14、则， 有利于提高行政效率； 二是符合水务行业社会 性、基础性、服务性强的特点，有利于以规划为“龙头”促进水 务与城乡建设的协调发展；三是符合水的流域性、相关性、综 合性的自然规律， 有利于综合运用多种手段全面推进水资源 的优化配置；四是符合市场经济体制的发展方向，有利于集中 力量加快水务基础设施的投资、建设。 二、存在的突出问题 改革开放30年来，我国水资源管理取得重大进展，但与 科学发展观的要求相比，还存在一些突出的矛盾和问题，特别 是体制机制方面的矛盾与问题较多。 1 . 区域与流域管理事权划分不够明确 一是流域管理立法相对滞后。 据反映，新水法在立法上 赋予流域机构“行政主体”，但未明确
15、与行政区域管理的关系、 流域管理的原则和基本管理制度、 促进流域综合开发的政策 措施、流域管理机构的执法权力等重要内容。 近年，一些省市 加大了水资源管理立法力度， 流域管理立法滞后于地方管理 立法。 二是规划的约束力有待加强。 流域统一规划基本做到了， 但规划的约束力不够，规划管理需要加强；水资源承载能力和水 环境承载能力作为经济社会发展的控制要素的作用体现还不 太充分；涉水其他行业的规划与水利规划相协调、相衔接不够。 特别关注 18 水 2008.23中国水利 水水 水 三是取水许可审批权限有待完善。 流域机构建议尽快完 善流域机构取水许可管理审批权限， 全面掌握取水项目的审 批情况，以更
16、好地落实流域取水总量控制；而地方水行政主管 部门则认为流域机构应着重宏观管理， 不要过多关注微观管 理， 具体行政审批管理事项应以地方为主、 流域机构监督为 辅。 个别地区取水许可越权审批现象仍比较严重。 2 . 水资源保护的部门间协调机制亟待建立 水资源保护工作涉及到水利、环保、建设等多个部门，各 部门往往各自依据相关的法律法规和职能实施管理。 特别是 水资源保护和水污染防治工作分属水利、环保两个部门，部门 职责交叉，关系不顺，建立部门间协商协调机制十分必要。 一是限制排污总量意见难以落实。 环保部门是水污染防 治工作的主管部门，限制排污总量意见由水利部门提出，由环 保部门具体实施，但两者尚未很好衔接，限制排污总量意见未 能作为水污染防治规划、实施污染物总量控制的依据。 二是流域水资源、水环境监测信息共享机制尚未建立。 同 一流域内，水利、环保等部门对主要河流、省际边界、重要供水 水源地等均布设有地表水资源水环境监测站网， 监测站点和 监测内容多有重复，时间安排也未能统一，部门之间的信息共 享机制尚未完全建立，水质监测能
