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1、环境经济2012年06月总第102期EnvironmentalEconomy2012.06572011年，国务院关于加强环境保护重点工作的意见和国家环境保护“十二五”规划均提出，“编制环境功能区划，在重要（点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，要“制定不同区域的环境目标、政策和环境标准”。生态红线的提出是我国生态环境保护进程中的重大突破，是实施综合生态系统管理，加强我国生态环境保护和管理的重要举措，将对维护国家和区域生态安全，保障我国可持续发展能力产生十分明显的作用。随着生态红线战略的逐步实施，生态红线的内涵、划分和管理等重大问题亟需深入讨论。本文回顾了生态红线
2、的提出过程，梳理了生态红线的概念和内涵，并对生态红线的划分和管理提出了初步建议，相关内容可供进一步讨论。生态红线的提出1、相关的红线概念红线的含义是不可逾越的边界或者禁止进入的范围。“红线”的概念起源于城市规划，规划部门批准建设单位的地块，一般用红笔圈在图纸上，因此被称为“红线”，红线具有法律强制效力。目前，红线的概念被广泛应用于资源环境领域，如耕地红线、水资源红线等。红线的内涵也从空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸。规划红线。城市规划红线是规划用地范围的标志线和边界线，主要包括建筑红线和道路红线。建筑红线，也称“建筑控制线”，是指城市规划中控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物(如
3、外墙、台阶等)靠临街面的界线，任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。道路红线是城市道路（含居住区级道路）用地的规划控制线，在红线内不允许建任何永久性建筑。耕地红线。2008年，国务院印发的全国土地利用总体规划纲要（20062020年）中，对土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标，核心是确保18亿亩耕地红线。耕地红线是一个具有低限含义的数字。为达到耕地红线目标，我国实施了耕地占补平衡政策和基本农田保护政策。水资源红线。中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定和国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见明确了水资源管理的“三条红线”，分别是水资源开发利用总量控制红线、用水效率控制红
4、线、水功能区限制纳污控制红线。为实施水资源三条红线，我国还制定实施了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污和水资源管理责任和考核等四项水资源控制制度。2、生态红线的提出首次提出生态红线并得到实际应用是2005年由广东省颁布实施的珠江三角洲环境保护规划纲要(20042020)。该规划提出了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的三线调控的划定生态红线创新生态系统管理饶胜张强牟雪洁文生态红线是我国生态环境保护的制度创新，是个综合管理体系，可以由空间红线、面积红线和管理红线三条红线共同构成，这三条红线反映出生态系统从格局到结构再到功能保护的全过程管理。58EnvironmentalEconomy20
5、12.06总体战略。红线调控战略是优化珠三角空间形态的重要途径，规划将自然保护区的核心区、重点水源涵养区、海岸带、水土流失及敏感区、原生生态系统、生态公益林等区域划定为红线区域，实施严格保护和禁止开发。珠三角生态红线总面积约5058平方公里，占区域总面积的12.13%。三线战略与生态红线的提出，本质上是分类管理和分级控制的差异化管理思路，其主要目的是解决保护和发展中的资源环境冲突，通过合理的布局和最小面积约束，协调生态环境和经济社会发展的关系。随着生态红线在珠江三角洲的实践获得成功，生态红线的概念逐步在城市规划、区域规划、土地利用总体规划及相关学术研究中得到应用。我国陆续出台了全国生态功能区划
6、和全国主体功能区规划。全国生态功能区划在生态现状调查、生态敏感性与生态服务功能评价的基础上，确定不同区域的生态功能，提出全国生态功能区划方案，并根据各生态功能区对保障国家生态安全的重要性，确定了50个重要生态功能区作为我国生态保护的核心区域。全国主体功能区规划则将我国国土空间按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中重点生态功能区是我国生态保护的关键区域，实施禁止开发或限制开发。在此基础上，全国主体功能区规划提出了“两屏三带”的生态安全战略格局。在城市层面，生态红线也取得了很好的应用效果。深圳市出台了深
7、圳市基本生态控制线管理规定，提出了基本生态控制线的城市生态保护制度。基本生态控制线是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合深圳市实际情况划定的生态保护范围界线。基本生态控制线本质上就是城市生态红线。深圳将一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园、生态廊道，以及陡坡地、高地、水体湿地等生态脆弱地区均划入城市生态控制线范围内。深圳城市生态控制线974.5平方公里，占深圳城市总面积的49.9%。为抓好生态控制线管理，深圳市建立了一系列的生态控制线的管
8、理制度，明确规定，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外，禁止在基本生态控制线范围内进行建设。生态红线的概念在环境影响评价中也得到应用。五大环评战略区之一的环渤海地区沿海重点产业发展战略环境影响评价报告划定了生态红线区，面积约占区域总面积的20%。该报告提出的生态红线区是为保证产业和生态环境的共同安全而必须加以严格管理和维护的区域，严禁不符合生态环境功能定位的建设开发活动在生态红线区内开展。2011年，国务院关于加强环境保护重点工作的意见和国家环境保护“十二五”规划均提出，“编制环境功能区划，在重要（点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”，这标志着生
9、态红线正式从区域战略上升为国家战略，是我国生态环境保护的重大突破，反映出我国生态环境保护由污染治理向系统保护、从事后治理到事前预防的战略性转变过程。生态红线的提出是一个历史渐进过程，作为新生事物，其概念、内涵、类型和管理政策尚未统一，比如珠三角的生态红线区域和深圳的生态控制线在生态红线的划分和管理上就存在显著差异。在制定生态红线制度的过程中，需进一步讨论、统一生态红线的概念、内涵和划分管理标准。生态红线的概念和内涵1、生态红线的定义依据我国生态环境特征和保护需求，生态红线可以定义为：为维护国家或区域生态安全和可持续发展，根据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域。生态红线
10、是我国生态环境保护的制度创新，是个综合管理体系，可以由空间红线、面积红线和管理红线三条红线共同构成，这三条红线反映出生态系统从格局到结构再到功能保护的全过程管理。空间红线是指生态红线的范围应包括保证生态系统完整性和连通性的关键区域，保证生态系统物质、信息的传输，以及过程和功能的连续性。面积红线属于结构指标，类似于土地红线和水资源红线的数量界限，面积红线一方面需要考虑生态系统完整性和连通性的面积需求，另一方面，也需考虑经济社会发展的需要，面积红线需与经济社会发展总体水平相适应。管理红线是基于生态系统功能保护需求和生态系统综合管理方式的政策红线，生态红线一旦划定，需要建立健全相应的配套政策，对于人
11、为活动的强度、产业发展的环境准入以及生态系统状况等方面要有严格且定量的标准。2、生态红线的特征专栏环境经济2012年06月总第102期EnvironmentalEconomy2012.0659从生态红线的内涵看，生态红线具有客观性、尺度性、强制性和长期性特征。首先是客观性。生态红线是依据生态系统结构、过程、功能的相互联系和相互作用，在充分分析生态系统特征和遵循客观自然规律的基础上科学划分的，其维护生态安全的作用具有不可替代性，属于区域的自然属性和客观存在，与区域生态系统密不可分。区域生态系统遭到破坏，生态系统功能一旦丧失，将对国家生态安全产生重大影响。因此，对生态红线必须实施严格保护。这也决定
12、了生态红线不能与耕地红线政策类似，实施占补平衡。其次是尺度性。生态学强调尺度概念，格局、功能与过程研究都必须考虑尺度效应。基于生态系统特征的生态红线，也具有明显的尺度特征。在国家尺度，更关注宏观生态安全，更关注经济社会与资源开发的大格局对区域的影响，如碳循环过程和生物多样性保护的需求。在地方层面，更需关注水源保护、水土流失、本地物种保护、城市生态稳定性等具体生态环境问题。但是，不同尺度的生态红线是紧密相关的，国家层面的生态红线应是地方层面生态红线的主要部分，国家生态红线的管理需求应严格于地方层面的生态红线。三是强制性。生态红线一旦划定，要根据其特点，通过严格的生态保护措施，维持自然状况，禁止在
13、生态红线范围内进行城镇化和工业化建设。生态红线的生态环境管理措施和政策应通过法律法规赋予其强制性，其相关的政策管理要达到刚性约束的条件，具有可实施和可操作性。四是长期性。生态红线的划分、范围和管理政策需要在我国生态环境保护领域长期执行，因此，空间红线的划定、面积红线的确定和管理红线的制定，需要充分考虑我国经济社会中长期发展需求。另一方面，随着我国经济社会发展水平的提高，对生态系统服务的需求不断提升，我国生态环境保护工作的要求也将不断变化，也需建立生态红线的定期修编制度，以保证生态红线实施和管理的可行性和可操作性。生态红线的实施和管理1、生态红线的划分生态红线的划分是从生态安全保障的需求出发，依
14、据生态系统的完整性和稳定性，在充分认识生态系统的结构过程功能的基础上，考虑经济社会发展现状和未来发展需求，识别、划分、确认生态保护的关键区域的过程。在空间范围上，生态红线包括重要（点）生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区的全部和部分范围。生态红线的划分技术方法需进一步研究确定，但在划分过程中，要特别关注解决三个方面的问题：一是生态红线与主体功能区划的关系。主体功能区划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是我国经济社会发展的空间总体安排，生态红线的划分需要与全国主体功能区划相衔接。其中，既需要进一步研究厘清重点生态功能区（包括限制开发区域以及自然保护区等禁止开发区域）与生态红
15、线的相互关系，也需要提出城市化地区和农业空间的生态红线划分方法。从生态系统的完整性和连通性的需要出发，城市化地区和农业空间同样有划分生态红线的必要和需要，在优化开发区域和重点开发的生态空间应该划入生态红线。二是生态红线与生态功能区划和环境功能区划的关系。生态红线与环境功能区划关系密切，是环境功能区划的组成部分。如果考虑到正在推动开展的城市生态环境总体规划，生态红线也是城市生态环境总体规划的组成部分。而生态功能区划是生态红线划分的基础，生态功能区划开展的生态系统综合评估、生态敏感性和生生态红线一旦划定，需要建立健全相应的配套政策。(王亚京摄)60EnvironmentalEconomy2012.
16、06态功能重要性评估是认识生态系统结构过程功能的基础工作。在这个意义上，生态红线的划分是生态功能区划工作的深化和拓展，要求生态功能区划进一步提高评估技术方法的科学性，评估结果的准确性，以及空间尺度的精确性。三是生态红线的划分应采取自上而下和自下而上相结合的方式。生态系统和生态红线的尺度特征决定了生态环境管理的分级特点，难以在一个层面关注所有的问题。因此，生态红线的划分也不可能在一个尺度上解决所有问题，需要根据不同尺度的特征，确定生态红线的划分方法。在划分方式上，采取自上而下和自下而上相结合的方式，国家确定生态红线划分的技术规范和划定标准，划分国家层面生态红线，而地方层面的生态红线由地方在国家标准规范的基础上进一步划分，地方层面的生态红线必须包括国家生态红线的范围，而地方生态红线的管理也应严于国家生态红线。2、生态红线的管理生态红线一旦确定，需要制定和实施配套的管理措施，实现生态红线的管理目标，其管理需要特别强调以下几个方面：一是生态红线的管理应坚持自然优先。生态红线的生态功能极重要、生态环境极敏感，是我国
